Báo cáo Kinh tế vĩ mô (Bản đẹp)

Nội dung text: Báo cáo Kinh tế vĩ mô (Bản đẹp)

1. CHƯƠNG 4 ĐỔI MỚI PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG Dẫn nhập Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020 hiện đang được triển khai với yêu cầu thực hiện cải cách nhằm giải quyết ba điểm nghẽn chính đối với tăng trưởng kinh tế, đó là: (i) hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính; (ii) phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, tập trung vào việc đổi mới căn bản và toàn diện nền giáo dục quốc dân; gắn kết chặt chẽ phát triển nguồn nhân lực với phát triển và ứng dụng khoa học, công nghệ; và (iii) xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn. Năm 2012, Chính phủ cũng đã ban hành Đề án tổng thể về tái cơ cấu nền kinh tế với 3 trọng tâm, trong đó tái cơ cấu đầu tư công48 là một trong những nội dung trọng tâm của quá trình tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế. Tuy vậy, thực tiễn triển khai đến nay cho thấy quá trình tái cơ cấu đầu tư công mới chỉ có những chuyển biến bước đầu ở cấp vĩ mô, còn ở cấp địa phương chưa diễn ra như mong đợi. Ngay cả về mặt hình thức, việc xây dựng các nhóm giải pháp cụ thể nhằm tái cơ cấu đầu tư công cũng còn chậm. Sự chậm trễ trong tái cơ cấu đầu tư công xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có cả những trở ngại trong thể chế phân cấp quản lý đầu tư công và lợi ích của các bên có thẩm quyền ra quyết 48Đầu tư công hiện nay được hiểu bao gồm đầu tư từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước và đầu tư của DNNN (DNNN) 113
2. định thực hiện dự án đầu tư công. Tốc độ tăng nợ công nhanh và áp lực nợ công ngày càng lớn trong khi tái cơ cấu đầu tư công ở cấp độ tổng thể và cấp độ ngành, lĩnh vực và cấp địa phương chưa được được triển khai quyết liệt. Trong khi đó, nước ta vẫn đang tiếp tục đẩy nhanh quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, với việc tham gia đàm phán, ký kết và thực hiện nhiều hiệp định thương mại tự do.49 Nhiều hiệp định mang hình mẫu thế hệ mới, với phạm vi và mức độ cam kết sâu rộng hơn, kể cả những vấn đề mới như mua sắm chính phủ, cải cách DNNN, bảo hộ đầu tư, v.v Các cam kết liên quan sẽ ảnh hưởng đáng kể đến việc thực hiện các dự án đầu tư công và các bên liên quan, không phụ thuộc vào cấp quản lý các dự án này. Quá trình chuẩn bị và thực hiện các hiệp định này đi kèm với những cải cách trong nước, qua đó ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý đầu tư công nói chung và hiệu quả phân cấp quản lý đầu tư nói riêng. Cho đến nay, một số chủ trương, chính sách đối với quản lý đầu tư công đã được xem xét và thực hiện. Đáng lưu ý nhất là Chỉ thị số 1792/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2011 nhằm siết chặt kỷ luật đầu tư từ nguồn Ngân sách Nhà nước (NSNN) và Trái phiếu Chính phủ. Chính phủ cũng giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì dự thảo Luật Đầu tư công nhằm thiết lập khuôn khổ pháp lý cao hơn đối với hoạt động đầu tư công. Tuy nhiên, những chủ trương chỉ là bước đầu, chủ yếu dừng trên giấy tờ và việc hiện thực hóa mục tiêu tăng cường hiệu quả quản lý đầu tư công, kể cả phân cấp quản lý đầu tư công chưa làm được nhiều, đòi hỏi phải có nghiên cứu sâu với quyết tâm chính trị và sự phối hợp cao của các bộ ngành. Chương này tập trung phân tích một số vấn đề chính trong thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công, qua đó xác định những ưu tiên nhằm tăng cường hiệu quả công tác phân cấp quản lý đầu tư công. Cụ thể, nội dung tập trung vào các vấn đề liên quan đến khuôn khổ pháp 49Xem tổng kết trong báo cáo của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2013). 114
3. lý, thể chế điều phối hoạt động đầu tư công, thể chế giám sát và đánh giá dự án đầu tư công và áp lực từ các điều ước quốc tế mà ta đang đàm phán. Các tác giả không phân tích thực trạng áp dụng chu trình quản lý đầu tư công ở nước ta, chiếu theo thông lệ quốc tế.50 Các nội dung của chương tập trung vào giai đoạn từ năm 2000-2013, có thêm những cân nhắc về bối cảnh trong các năm 2014 và 2015. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA Đánh giá tổng quan về đầu tư công Đầu tư công ở nước ta đã có những diễn biến khác nhau trong suốt giai đoạn từ năm 2001 đến nay (Bảng ). Trong giai đoạn 2001- 2005, đầu tư công chiếm tới 53,4% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tuy nhiên, từ năm 2006 trở lại đây, tỉ lệ của đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội có xu hướng giảm gần như liên tục. Cụ thể, tỷ lệ này giảm xuống còn 44,1% vào năm 2010, 39,1% vào năm 2012 và 37,5% năm 2013. Đáng lưu ý, tỉ lệ của đầu tư công giảm chậm hơn trong những năm 2008, 2009, chủ yếu do tác động của gói kích thích tài khóa nhằm ứng phó với suy giảm kinh tế trong nước và tác động của khủng hoảng tài chính thế giới. Xét về cơ cấu theo nguồn, đầu tư từ nguồn NSNN luôn chiếm tỉ trọng lớn nhất trong đầu tư công. Tỉ trọng của nguồn vốn này trong tổng đầu tư toàn xã hội đạt trung bình 22,9% trong giai đoạn 2001- 2005, sau đó giảm còn 21,8% vào năm 2006, 20,6% vào năm 2010 và 18,7% vào năm 2013. Xu hướng giảm này không phải do đầu tư từ nguồn NSNN bị thu hẹp, mà chủ yếu do tổng đầu tư toàn xã hội (trong đó có đầu tư từ khu vực tư nhân trong nước và khu vực có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài) tăng nhanh hơn rất nhiều. Như đã trình bày ở trên, đầu tư từ nguồn NSNN tăng rất nhanh vào năm 2009 50Chẳng hạn, xem chu trình mô tả trong Rajaram và cộng sự (2010). Phần phân tích về thực trạng áp dụng theo chu trình này có thể tham khảo tại Đoàn Hồng Quang và cộng sự (2013), Vũ Thành Tự Anh (2013). 115
4. nhằm ứng phó với suy giảm kinh tế trong nước, khiến tỉ trọng trong đầu tư toàn xã hội tăng lên 25,6%. Trong khi đó, đầu tư của DNNN chỉ tăng theo giá trị hiện hành và có tỉ trọng ngày càng giảm trong tổng đầu tư toàn xã hội. Giá trị đầu tư của các DNNN đã tăng từ 58,1 nghìn tỉ đồng năm 2006 lên 80,4 nghìn tỉ đồng năm 2010 và 90,8 nghìn tỉ đồng năm 2013. Tuy nhiên, tỉ trọng trong đầu tư toàn xã hội đã giảm liên tục từ 14,4% năm 2006 xuống còn 8,7% năm 2012 và 8,4% năm 2013. Nguồn vốn tín dụng của Nhà nước lại biến động không theo một xu thế rõ rệt. Tỉ trọng của nguồn vốn này trong tổng đầu tư toàn xã hội đã giảm từ 8,6% năm 2006 xuống còn 5,6% năm 2009. Sau đó, tỉ trọng này tăng trở lại lên 6,3% năm 2010, 8,7% năm 2012 và 9,7% năm 2013. Cuối cùng, cần lưu ý là nguồn vốn đầu tư từ Trái phiếu Chính phủ (TPCP) thu hút được nhiều sự chú ý hơn trong thời gian gần đây. Theo giá hiện hành, phần vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ đã tăng mạnh từ hơn 10 nghìn tỉ vào năm 2006 lên gần 53 nghìn tỉ đồng vào năm 2009 và 62,4 nghìn tỉ vào năm 2010. Trong các năm 2012-2013, quy mô nguồn vốn này được duy trì lần lượt ở các mức 62,2 nghìn tỉ đồng và 57,8 nghìn tỉ đồng. Theo đó, tỉ trọng của nguồn vốn TPCP đã tăng từ 2,6% năm 2006 lên 7,5% trong giai đoạn 2009- 2010, sau đó giảm nhẹ xuống còn 6,2% và 5,4% lần lượt vào các năm 2012 và 2013. 116
5. Bảng 4.1. Đầu tư công trong cơ cấu tổng đầu tư toàn xã hội Chỉ tiêu Đơn vị tính 2001-05 2006 2009 2010 2006-10 2011 2012 2013 Tổng số (giá hiện hành) Nghìn tỷ đồng 1.243,9 404,7 708,8 830,3 3.092,6 924,5 1.010,1 1.075,5 So với GDP % 39,0 41,5 42,7 41,9 42,7 33,3 31,1 29,1 I. Đầu tư công Nghìn tỷ đồng 664,2 191,6 331,7 365,8 1.341,6 341,6 394.5 403,6 Tỷ trọng % 53,4 47,3 46,8 44,1 43,4 36,9 39,1 37,5 1. Vốn đầu tư từ nguồn NSNN Nghìn tỷ đồng 285,3 88,3 181,4 171,0 664,5 178,0 205,0 201,6 Tỷ trọng % 22,9 21,8 25,6 20,6 21,5 19,3 20,3 18,7 2. Vốn TPCP Nghìn tỷ đồng 19,5 10,3 52,9 62,4 169,2 44,9 62,2 57,8 Tỷ trọng % 1,6 2,6 7,5 7,5 5,5 4,9 6,2 5,4 3. Vốn tín dụng nhà nước Nghìn tỷ đồng 174,2 34,9 40,0 52,0 197,0 69,2 40,3 53,4 Tỷ trọng % 14,0 8,6 5,6 6,3 6,4 7,5 8,7 9,7 4. Đầu tư của DNNN Nghìn tỷ đồng 185,2 58,1 57,4 80,4 310,9 49,5 87,0 90,8 Tỷ trọng % 14,9 14,4 8,1 9,7 10,1 5,4 8,7 8,4 II. Vốn đầu tư ngoài nhà nước Nghìn tỷ đồng 579,7 213,0 377,1 464,5 1.791,1 582,9 615,6 671,9 Tỷ trọng % 46,6 52,6 53,2 55,9 57,9 63,1 60,9 62,5 5. Đầu tư của hộ gia đình và khu vực tư nhân Nghìn tỷ đồng 403,7 154,0 240,1 299,5 1.155,4 356,0 385,0 407,4 Tỷ trọng % 32,5 38,1 33,9 36,1 36,1 38,5 38,1 37,9 6. Đầu tư trực tiếp nước ngoài Nghìn tỷ đồng 176,0 59,0 130,0 156,0 606,2 226,9 218,6 241,5 Tỷ trọng % 14,1 14,6 18,3 18,8 19,6 24,5 21,6 22,5 7. Đầu tư khác Nghìn tỷ đồng 7,0 9,0 29,5 - 12,0 23,0 Tỷ trọng % 1,0 1,1 1,0 - 1,2 2,1 117 Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
6. Bảng 4.2 thể hiện cơ cấu vốn đầu tư của khu vực kinh tế Nhà nước theo các ngành kinh tế. Có thể thấy cơ cấu vốn đầu tư tập trung khá nhiều ở các ngành hạ tầng. Cụ thể, ngành vận tải, kho bãi chiếm tỉ trọng lớn nhất trong đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước. Tuy vậy, tỉ trọng của ngành này giảm gần như liên tục từ 20,7% năm 2005 xuống còn 18,1% vào các năm 2009-2010 và 15,6% vào năm 2012. Trong khi đó, một lĩnh vực hạ tầng khác là sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước nóng, hơi nước và điều hòa không khí cũng chiếm tỉ trọng khá lớn trong cơ cấu vốn đầu tư của khu vực nhà nước, dù tỉ trọng này có dao động trong khoảng từ 13,2 đến 16,8% trong suốt giai đoạn 2005-2012. Khu vực công nghiệp chế biến, chế tạo ngày càng chiếm tỉ trọng lớn hơn, tăng từ 8,4% năm 2005 lên 9,5% năm 2010 và 12,1% năm 2012, trừ một số giai đoạn biến động mạnh. Đáng lưu ý là xét về tỷ trọng, khu vực nông - lâm nghiệp và thủy sản ngày càng nhận được ít đầu tư hơn của khu vực nhà nước, với tỉ trọng giảm từ 7,1% xuống 5,2% trong giai đoạn 2005-2012. Bên cạnh đó, một số ngành quan trọng cho phát triển bền vững trong dài hạn - như giáo dục và đào tạo, y tế - chỉ chiếm tỉ trọng khá nhỏ trong cơ cấu vốn đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước. 118
7. Bảng 4.2. Cơ cấu vốn đầu tư của khu vực kinh tế Nhà nước theo ngành, giá hiện hành (2005-2012) (ĐVT: %) 2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tổng số (nghìn tỉ đồng) 161.635 197.989 209.031 287.534 316.285 341.555 374.300 Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản 7,14 6,75 7,20 5,86 5,86 5,60 5,15 Khai khoáng 8,43 7,69 7,79 6,70 6,51 6,29 5,98 Công nghiệp chế biến, chế tạo 8,36 12,17 5,88 8,61 9,52 9,78 12,05 Sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước nóng, hơi nước và điều hoà không khí 14,60 13,16 12,56 16,75 15,01 14,52 13,31 Cung cấp nước; hoạt động quản lý và xử lý rác thải, nước thải 4,13 3,68 3,59 3,88 3,86 3,75 3,18 Xây dựng 4,20 4,53 4,77 4,63 5,14 5,35 5,82 Bán buôn và bán lẻ; sử chữa ô tô, mô tô, xe máy và xe có động cơ khác 1,27 1,23 1,57 2,17 2,39 2,53 3,20 Vận tải, kho bãi 20,68 18,34 22,51 18,10 18,09 17,31 15,61 Dịch vụ lưu trú và ăn uống 0,42 0,43 0,51 1,25 1,22 1,39 1,58 Thông tin và truyền thông 5,57 5,57 5,47 5,57 5,60 5,43 5,26 Hoạt động tài chính, ngân hàng và bảo hiểm 0,44 0,78 0,99 1,48 1,49 1,65 1,93 Hoạt động kinh doanh bất động sản 1,00 1,56 1,58 2,12 2,17 2,45 2,85 Hoạt động chuyên môn, khoa học và công nghệ 1,32 1,91 2,08 1,95 1,90 2,03 2,07 Hoạt động hành chính và dịch vụ hỗ trợ 1,63 1,53 1,58 1,63 1,73 1,68 1,39 Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính trị - xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh quốc 6,66 7,38 8,58 7,44 7,95 8,44 8,01 phòng; đảm bảo xã hội bắt buộc Giáo dục và đào tạo 5,44 5,30 5,15 3,55 3,95 4,05 5,35 Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội 3,37 3,27 3,34 2,87 2,70 2,93 2,85 Nghệ thuật, vui chơi và giải trí 2,11 2,67 2,60 2,52 2,42 2,55 2,06 119 Hoạt động khác 3,22 2,04 2,23 2,93 2,49 2,27 2,35 Nguồn: Tổng cục Thống kê.
8. Một khía cạnh khác cần quan tâm là cơ cấu thực hiện đầu tư của khu vực kinh tế Nhà nước phân theo cấp quản lý. Diễn biến này được thể hiện tại Hình 4.1. Có thể thấy tương quan giữa vốn đầu tư do Trung ương quản lý và vốn đầu tư do địa phương quản lý có sự thay đổi rõ rệt kể từ năm 2005. Cụ thể, trong giai đoạn 1995-2005, đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước do Trung ương quản lý lớn hơn so với giá trị vốn đầu tư do địa phương quản lý. Kể từ năm 2006, đầu tư do địa phương quản lý đã vượt so với phần vốn do Trung ương quản lý. Đặc biệt, chênh lệch liên tục được nới rộng trong giai đoạn 2010-2012: Nếu như cơ cấu Trung ương - địa phương chỉ là 48%-52% vào năm 2010 thì đến năm 2012, tỉ trọng vốn đầu tư do địa phương quản lý đã lên tới 58,7%. Nếu tính riêng phần ngân sách nhà nước phân cho địa phương, bao gồm cả phần hỗ trợ có mục tiêu từ trung ương cho địa phương thì tỉ trọng vốn do địa phương quản lý lên tới 70%. Diễn biến này xuất phát chủ yếu từ quá trình phân cấp, phân quyền trong quản lý và thực hiện đầu tư công và cơ chế phân phối vượt dự toán, quyền quyết định chi của địa phương ở Việt Nam, nhất là từ năm 2006. Nguồn vốn bị phân tán và không được tập trung thống nhất dẫn đến hiêu lực quản lý nguồn vốn đầu tư, nhất là khả năng huy động nguồn vốn ngân sách trong nước xây dựng các công trình trọng điểm bị hạn chế. Hình 4.1. Đầu tư của khu vực kinh tế Nhà nước theo cấp quản lý (1995-2012) Đơn vị tính: Nghìn tỉ đồng 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Trung ương Địa phương Nguồn: Tổng cục Thống kê. 120
9. Có nhiều phương pháp đánh giá hiệu quả của đầu tư công, song đều dựa trên những giả định quan trọng bởi đầu tư công nhiều khi còn gắn với các mục tiêu phi kinh tế và có các tác động lan tỏa đến các khu vực khác. Nếu giả thiết hiệu quả của đầu tư công bằng với hiệu quả của đầu tư từ các khu vực khác, chỉ số hiệu suất vốn - sản lượng (ICOR)51 có thể được sử dụng để tính hiệu quả đầu tư chung của nền kinh tế. Theo đó, hệ số ICOR của Việt Nam đã tăng từ mức bình quân 6,18% trong giai đoạn 1996-2000 lên 7,04% trong các năm 2001-2005 trước khi giảm trở lại còn 6,18% giai đoạn 2006- 2010. Như vậy, hệ số ICOR của Việt Nam cao hơn nhiều so với các nước khác trong khu vực.52 Tính toán cho thấy ICOR của khu vực kinh tế nhà nước thậm chí còn cao hơn nhiều so với các khu vực khác, phản ánh hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam còn tương đối thấp (Hình 4.2.). Tuy nhiên, cũng nhận thấy rằng việc sử dụng ICOR để đánh giá hiệu quả đầu tư công ở Viêt Nam chưa thật chính xác theo như thông lệ quốc tế.53 Hình 4.2. ICOR của Việt Nam theo thành phần kinh tế Nguồn: CIEM. 51Thể hiện số đồng vốn cần bỏ ra để có được 1 đồng tăng trưởng. 52Hệ số ICOR của Trung Quốc trong thời kỳ 2001-2006 là 3,9 với mức tăng GDP bình quân là 9,7%. Hàn Quốc có hệ số ICOR là 3,0 nhưng đạt tốc độ tăng GDP bình quân 7,9%/năm trong thời kỳ 1961-1980. Thái Lan vào thời kỳ 1981-1995 đạt tốc độ tăng GDP trung bình 8,1%/năm với hệ số ICOR là 4,1. Malaysia có hệ số ICOR là 4,6 và tốc độ tăng bình quân năm là 7,1% trong những năm 1981-1995. Xem Báo cáo của Chính phủ (tháng 8/2013). 53Vốn đầu tư ở Việt Nam được sử dụng để đền bù và giải phóng mặt bằng rất lớn, cái biệt có dự án lên tới 50-60%, trong khi đó theo thông lệ các nước, vốn đầu tư chỉ tính vốn tích lũy đầu tư. 121
10. Từ một góc nhìn khác, sử dụng mô hình vec-tơ sai số hiệu chỉnh (VECM)54 nhằm đánh giá tương tác giữa các biến số kinh tế theo thời gian để tính toán các chuyên gia cũng chỉ ra hiệu quả của đầu tư tư nhân cao hơn so với đầu tư công. Cụ thể, đầu tư tư nhân tăng 1% có thể làm sản lượng tăng 0,33%, trong khi đầu tư công tăng 1% chỉ đóng góp 0,23% tăng sản lượng trong cân bằng dài hạn. Như vậy, hiệu quả của đầu tư công thậm chí còn thấp hơn so với hiệu quả đầu tư trong nền kinh tế nói chung - chủ yếu do tính chất đặc thù của hoạt động đầu tư công. Nhìn chung, đầu tư công có xu hướng giảm liên tục trong giai đoạn từ năm 2001 cho đến nay, dù cơ cấu trong tổng đầu tư có biến động do đầu tư ở các khu vực khác. Nguồn lực cho đầu tư công liên tục được bổ sung cho thấy khu vực kinh tế Nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng trong đầu tư và phát triển kinh tế. Cơ cấu vốn đầu tư tập trung khá nhiều ở các ngành hạ tầng, trong khi ít tập trung vào các ngành trực tiếp phục vụ phát triển con người (như giáo dục, y tế). Hiệu quả của đầu tư công nhìn chung còn hạn chế, thấp hơn so với khu vực tư nhân và thấp hơn nhiều so với các nền kinh tế ở Đông Á trong thời kỳ phát triển tương ứng. Khuôn khổ pháp lý phân cấp phân quyền trong quản lý đầu tư công Phân cấp quản lý đã được coi là một nội dung then chốt nhằm cải thiện chức năng và tăng cường trách nhiệm của các cấp chính quyền ngay từ khi nước ta bắt đầu công cuộc Đổi mới. Nội dung này đã được nhấn mạnh trong Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, sau đó được cụ thể hóa trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8, Ban chấp hành Trung ương khoá VII và Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3, Ban chấp hành Trung ương khoá VIII.55 Nhìn chung, quá trình phân cấp diễn ra rất chậm trong suốt thập kỷ 1980 và 1990, một phần do xu hướng muốn giữ các chức năng quản lý nhà nước quan trọng ở chính 54Tiếng Anh là Vector Error Correction Model. 55Tham khảo Lê Xuân Bá và cộng sự (2007). 122
11. quyền Trung ương và một phần do lo ngại về năng lực thực hiện các chức năng này ở cấp địa phương. Chỉ từ đầu thập niên 2001, quá trình phân cấp mới được đẩy nhanh hơn với các định hướng, chính sách và chương trình cụ thể.56 Đặc biệt, Nghị quyết số 08/2004/NĐ- CP do Chính phủ ban hành vào tháng 6/2004 (Nghị quyết 08) là một bước tiến quan trọng trong việc thể chế hoá quá trình phân cấp quản lý. Nghị quyết này đã quy định sáu lĩnh vực phân cấp cho cấp tỉnh, bao gồm: (i) phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; (ii) phân cấp quản lý ngân sách nhà nước; (iii) phân cấp quản lý đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; (iv) phân cấp quản lý DNNN; (v) phân cấp quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; và (vi) phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. Từ năm 2004, các lĩnh vực phân cấp này đã được cụ thể hoá bằng nhiều văn bản pháp quy, cụ thể là Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp (năm 2005), Luật Đầu tư (năm 2005) v.v Theo xu hướng đó, quản lý nhà nước đối với đầu tư công cũng được tăng cường phân cấp cho các địa phương. Trên thực tế, hoạt động đầu tư công chịu sự điều tiết của rất nhiều luật như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu và Luật Xây dựng. Các luật này đều thể hiện rõ tinh thần phân cấp quản lý nhà nước đối với các khía cạnh, lĩnh vực liên quan đến đầu tư công. Đối với hoạt động đầu tư, tinh thần này thậm chí còn được thể hiện ngay từ năm 1999 tại Nghị định số 52/1999/NĐ-CP, trong đó một trong những nguyên tắc cơ bản là “Phân định rõ chức năng quản lý của Nhà nước và phân cấp quản lý về đầu tư phù hợp với từng loại nguồn vốn đầu tư và chủ đầu tư”. Theo đó, các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách Nhà nước được chia thành 3 nhóm A, B và C tùy theo lĩnh vực và/hoặc tổng mức vốn, bên cạnh các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội thông qua và quyết định chủ trương. Tùy theo nhóm dự án mà cấp thẩm quyền phê duyệt có thể là Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân các địa phương 56Đặc biệt là Chương trình tổng thể Cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 của Chính phủ. 123
12. (các cấp). Tiêu chí về quy mô vốn của từng nhóm dự án sau đó cũng được điều chỉnh tăng,57 qua đó làm tăng quyền quyết định các dự án của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, hoặc địa phương. Quá trình phân cấp tiếp tục được đẩy mạnh với các thể chế hóa các quy định trên trong Luật Xây dựng 2003 và Luật Đầu tư năm 2005 cũng như các nghị định hướng dẫn, chứ không chỉ dừng ở tầm nghị định. Các quy định phân cấp này cũng gắn liền với phân cấp thẩm quyền thẩm định đầu tư bởi cấp thẩm quyền nào ra quyết định đầu tư dự án thì chịu trách nhiệm tổ chức và thẩm định dự án đầu tư (riêng dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư phải lập Hội đồng thẩm định dự án). Về phân cấp chủ đầu tư, theo Nghị định số 112/2006/NĐ-CP năm 2006, đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư thì chủ đầu tư là một trong các cơ quan, tổ chức sau: Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương (gọi chung là cơ quan cấp Bộ), Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) và DNNN. Đối với dự án do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp quyết định đầu tư thì chủ đầu tư là đơn vị quản lý, sử dụng công trình. Phân cấp ngân sách Nhà nước cũng là một nội dung quan trọng vì ảnh hưởng đến khả năng bố trí vốn của địa phương hoặc khả năng đáp ứng vốn đối ứng. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 (hiệu lực từ năm 2004) quy định rõ Ngân sách Nhà nước và Ngân sách Trung ương do Quốc hội phê duyệt, còn Ngân sách địa phương do Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Luật cũng quy định tăng quyền chủ động hơn cho Uỷ ban Nhân dân các cấp trong điều hành ngân sách địa phương, cụ thể trong lĩnh vực thu và chi. Để hỗ trợ cho quá trình phân cấp, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 cũng quy định giữ ổn định cho ngân sách tỉnh trong vài năm, còn một số tỉnh chưa cân đối được ngân sách sẽ được nhận bổ sung từ Ngân sách Trung ương. 57Theo Nghị định 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000. 124
13. Lĩnh vực đấu thầu cũng được phân cấp; theo đó Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm về nội dung đấu thầu và phê duyệt hoặc uỷ quyền phê duyệt lựa chọn nhà thầu đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ ra quyết định đầu tư. Các Bộ/ngành và Uỷ ban nhân dân các tỉnh/thành phố chịu trách nhiệm về công tác đấu thầu đối với các dự án của đơn vị mình phụ trách. Cuối cùng, một nhóm đối tượng quan trọng trong các dự án đầu tư công - các dự án đầu tư xây dựng cơ bản - cũng được tăng cường phân cấp cho địa phương, nhất là trong giai đoạn 2000-2005. Các quy định này có tuân theo các quy định liên quan đến phân cấp quản lý đầu tư công, song cũng gắn thêm với các quy định liên quan đến phân cấp quản lý đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng. Cụ thể, các Nghị định số 52/1999/CP và 12/2000/CP, 111/2006/NĐ-CP (sau này thay thế bởi Nghị định 58/2008/NĐ-CP), 112/2006/NĐ-CP và 16/2005/ NĐ-CP đã làm rõ hơn chức năng quản lý nhà nước, chức năng của chủ đầu tư, đồng thời đã phân định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, ngành trong từng khâu của toàn bộ chu trình quản lý đầu tư và xây dựng, nhất là quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thẩm định dự án, quyết định đầu tư, triển khai thực hiện dự án đầu tư, quản lý đấu thầu, thanh quyết toán vốn đầu tư, v.v Nhìn chung, các quy định phân cấp đã giúp phân định khá rõ chức năng, nhiệm vụ, nguồn lực thực hiện của các cấp chính quyền đối với các dự án đầu tư công tùy theo tầm quan trọng, tính chất và/ hoặc quy mô của các dự án này. Điều này giúp giảm tải khối lượng công việc cho Chính phủ và các cơ quan Trung ương, qua đó tạo điều kiện thêm cho quá trình hoạch định chính sách ở cấp vĩ mô. Bên cạnh đó, quá trình phân cấp cũng tạo thêm sự chủ động cho các Bộ, ngành và địa phương (các cấp) trong việc thực hiện các hoạt động đầu tư công phù hợp với thẩm quyền và yêu cầu nhiệm vụ của mình. Tuy vậy, khuôn khổ pháp lý liên quan đến phân cấp quản lý đầu tư công còn một số hạn chế như sau: 125
14. Thứ nhất, quá trình phân cấp còn thiếu tính đồng bộ, chưa bảo đảm sự nhất quán giữa quyền hạn, nhiệm vụ được phân cấp và khả năng thực thi các quyền đó cũng như trách nhiệm ở các cơ quan được phân cấp. Ví dụ điển hình nhất là phân cấp về ngân sách chưa gắn kết với việc đảm bảo các điều kiện để thực hiện. Điều này dẫn đến một số hệ lụy như: (i) các nhiệm vụ được phân cấp chậm được thực hiện hoặc thực hiện thiếu hiệu quả; (ii) nhiều dự án do địa phương phê duyệt song chậm thực hiện hoặc không hoàn thành được để bàn giao do ngân sách địa phương không bố trí đủ vốn; (iii) gia tăng chi phí thực hiện dự án so với dự toán được phê duyệt do ngân sách địa phương chậm bố trí vốn và thời gian thực hiện lâu hơn so với kế hoạch đề ra; (iv) nợ đọng xây dựng cơ bản trong do địa phương phê duyệt dự án song không bố trí được vốn, buộc các nhà thầu phải ứng trước vốn để thực hiện; (v) ít lưu tâm đến theo dõi, đánh giá dự án (hoặc chỉ làm một cách hình thức) do kinh phí thấp. Thậm chí, trong lĩnh vực ODA, nhiều tỉnh không có khả năng lo được nguồn vốn đối ứng dẫn đến việc thực hiện dự án ODA chậm tiến độ so với kế hoạch.58 Trên thực tế, mặc dù có Luật Ngân sách Nhà nước song Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân các cấp có khá ít quyền chủ động, hầu như không thể tự quyết định thu - chi của cấp mình mà phải tuân theo sự phân bổ và giao dự toán thu - chi, cũng như chế độ chính sách do Nhà nước quy định. Tiêu chí phân bổ vốn đầu tư 59 đã được ban hành chính thức tại Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg năm 2006 (áp dụng cho giai đoạn 2007-2010) và Quyết định số 60/2010/ QĐ-TTg năm 2010 (áp dụng cho giai đoạn 2011-2015) nhằm tăng tính minh bạch và dự báo khả năng chủ động nguồn vốn cho địa phương, song cũng không có cơ chế giám sát một cách hữu hiệu. Thứ hai, quy trình quản lý dự án đầu tư tuy đã phân cấp, nhưng còn bao gồm rất nhiều giai đoạn và thủ tục phức tạp, rườm rà. Phân cấp được đẩy mạnh ở nhiều khâu cụ thể và có gắn trách nhiệm với 58Lê Xuân Bá và cộng sự (2007). 59Bao gồm dân số, trình độ phát triển, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính và tiêu chí bổ sung. 126
15. các cá nhân cụ thể (đặc biệt là người quyết định), song tới khi có được quyết định vẫn phải qua nhiều cấp kiểm tra, thẩm định. Điều này dẫn đến nhiều cấp tham gia thẩm định, xét duyệt trong khi quá trình thẩm định, xét duyệt ở từng cấp còn thiếu thực chất do: (i) nỗ lực vận động của chủ đầu tư; (ii) quan hệ lồng ghép giữa cơ quan chủ quản (nhiều khi lại là nơi đưa ra ý tưởng và ý chí thực hiện dự án) và cơ quan thẩm định, xét duyệt; (iii) thiếu nguồn lực và chuyên môn liên quan đến thẩm định, nhất là ở cấp địa phương;60 và (iv) cơ quan thẩm định, xét duyệt cho rằng dự án đã được thẩm định, xét duyệt nghiêm túc, đúng quy trình ở các cấp trước đó. Theo đó, trách nhiệm được dàn trải ở rất nhiều cấp và nhiều cá nhân liên quan và về bản chất là không quy được trách nhiệm cụ thể cho mỗi cá nhân cụ thể có liên quan; người được phân cấp thực tế vẫn không có thực quyền quyết định. Như vậy, công tác phân cấp gần như đã được khoán trắng cho địa phương.61 Một trong những vấn đề quan trọng ảnh hưởng đến quá trình phân cấp là không quy định rõ người ra quyết định đầu tư chỉ được quyết định trong phần ngân sách được giao quản lý - có nghĩa là ra quyết định đầu tư và tự chịu trách nhiệm bố trí nguồn vốn để thực hiện, không được quyết định nguồn vốn do cấp khác quản lý. Thực tế cho thấy có chủ đầu tư ở địa phương quyết định dự án có tổng mức trên nghìn tỉ đồng, nhưng nguồn vốn lại do Trung ương bố trí. Một hệ lụy kèm theo là xu hướng phê duyệt các dự án mà không dựa vào khả năng cân đối vốn, khả năng thực thi, dẫn đến đầu tư phân tán, dàn trải, buộc Thủ tướng Chính phủ phải ban hành Chỉ thị số 1792/ 60Trên thực tế, phí thấm định dự án được quy định ở mức rất thấp. Chẳng hạn, định mức thẩm chi phí thẩm tra thiết kế kỹ thuật đối với công trình giao thông có yêu cầu thiết kế 3 bước, thiết kế bản vẽ thi công đối với công trình có yêu cầu thiết kế 2 bước chỉ là 0,129% tổng mức đầu tư của dự án (nếu dưới 7 tỉ, theo Công văn 1751/BXD-VP của Bộ Xây dựng ngày 14/8/2007). Định mức chi phí thẩm tra tính hiệu quả và tính khả thi của dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông (dưới 15 tỉ) chỉ là 0,074% tổng mức đầu tư, theo Quyết định số 957/QĐ-BXD của Bộ Xây dựng ngày 29/9/2009. Trong khi đó, dịch vụ thẩm định dự án đầu tư công lại chưa được xã hội hóa. 61Xem Võ Đại Lược (2012). 127
16. CT-TTg năm 2011 nhằm siết chặt hoạt động quản lý (trong đó có phê duyệt) đầu tư công. Thứ ba, chưa có quy định cụ thể và các thể chế thực thi hiệu quả nhằm ngăn chặn tình trạng chia nhỏ dự án để phù hợp với các cấp có thẩm quyền thấp hơn. Tương tự, một số dự án được xây dựng với quy mô nhỏ hơn, lược bớt những phần khác nhằm phù hợp với việc thẩm quyền để tránh đưa lên cấp cao hơn. Trong khi đó, khi các dự án bị chia nhỏ, chi phí về thời gian và tiền bạc cho việc chuẩn bị và thực hiện dự án nói chung sẽ bị lặp lại và tăng so với khi chỉ thực hiện một dự án thống nhất. Thứ tư, trong quá trình phân cấp, mặc dù có quy định về ứng vốn đầu tư, nhiều chủ đầu tư đề xuất ứng vốn vượt quá khả năng trả nợ của địa phương cũng như của các Bộ, ngành. Trong quá trình triển khai thực hiện các dự án đầu tư, do mong muốn đẩy nhanh tiến độ, sớm đưa công trình vào sử dụng, nhiều lãnh đạo địa phương yêu cầu hoặc cho phép các nhà thầu tự bỏ vốn sở hữu hoặc vay vốn ngân hàng để thi công quá mức số vốn bố trí theo kế hoạch và không có khả năng trả nợ. Hệ quả là doanh nghiệp gặp khó khăn, nợ xấu của ngân hàng tăng. Thứ năm, các quy định về phân cấp quản lý đầu tư công được thực hiện trong điều kiện thiếu nhiều thể chế hỗ trợ. Chẳng hạn, các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch và chiến lược phát triển ngành được ban hành làm nền tảng cho nhiều dự án đầu tư công, song chưa bảo đảm đủ cơ sở để có các dự án này theo một lộ trình hiệu quả (cả về kinh tế - xã hội), khả thi (về bố trí nguồn lực, đặc biệt là vốn). Chính vì vậy, trong cùng một ngành, đôi khi dự án kém hiệu quả hơn lại được phê duyệt và thực hiện trước trong khi dự án hiệu quả hơn lại được phê duyệt sau, thậm chí không được phê duyệt. Thậm chí, một số quy hoạch dường như còn nhằm hợp thức hóa các ý tưởng dự án đầu tư công đã có sẵn, thay vì tạo nền tảng khách quan, khoa học để xây dựng các dự án đầu tư công phù hợp. 128
17. Bên cạnh đó là các hạn chế về thông tin liên quan, thiếu các tiêu chí chuẩn để lựa chọn dự án dẫn đến xây dựng danh mục dự án quá nhiều nhưng không phù hợp với khả năng về vốn, thời gian, trình độ quản lý.62 Thứ sáu, sự phối hợp giữa các bộ ngành trong việc ban hành các quy định không hiệu quả, dẫn đến “xung đột” chính sách, đúng với Bộ này nhưng lại sai với Bộ kia; hoặc cùng một vấn đề nhưng hướng dẫn thực hiện khác nhau v.v Bên cạnh đó, vấn đề tư duy nhiệm kỳ (thực chất là vấn đề lợi ích) cũng dẫn đến vốn đầu tư dàn trải, lãng phí và không hiệu quả. Cuối cùng, nội dung phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng được quy định trong quá nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau cũng có thể gây tác động ngược đến hiệu quả sử dụng vốn. Như đã trình bày ở trên, ngay ở cấp Nghị định cũng có nhiều văn bản còn hiệu lực, có văn bản còn hiệu lực một phần, chưa kể các văn bản hướng dẫn dưới Nghị định. Điều này làm tăng chi phí thực hiện các nội dung quản lý được phân cấp do phải theo dõi nhiều nội dung khác nhau tại nhiều văn bản khác nhau. Trong khi đó, việc bổ sung, chỉnh sửa các văn bản liên quan (ngay cả các Luật) cũng khó làm tăng tính đồng bộ bởi do không được thực hiện song song. Như đã trình bày ở trên, hoạt động đầu tư công có thể chịu sự điều chỉnh của rất nhiều Luật, song các Luật này không được sửa đồng thời nên chưa cải thiện được tính đồng bộ63. Điều phối các dự án đầu tư công Một phương diện đáng quan tâm nữa là việc điều phối các dự án đầu tư công, nhất là công tác điều phối ở cấp vùng và cấp cả 62Ngay cả với các dự án ODA do khó khăn nguồn vốn, nên nhiều bộ, địa phương không có đủ vốn đối ứng để thực hiện. 63Chính phủ đang giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì soạn thảo Luật Đầu tư công, dự kiến trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ 7 vào tháng 5/2014. Dự thảo Luật vào tháng 8/2013 đề xuất Thủ tướng quyết định chủ trương đầu tư các dự án nhóm A, thay vì các Bộ, ngành, địa phương theo quy định hiện hành. Đây không phải là quy định mang tính đảo ngược phân cấp, mà thực chất giúp tăng hiệu quả phân cấp bởi nhiều dự án nhóm A có quy mô rất lớn và vượt quá khả năng bố trí vốn của các Bộ, ngành, địa phương. 129
18. nước. Về nguyên tắc, công tác điều phối này được quy định ở vai trò của Chính phủ, các Ban Chỉ đạo phát triển vùng, các Bộ, ngành liên quan - thể hiện ở chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan này cũng như tại các quy hoạch, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và các ngành. Tuy nhiên, các quy định pháp lý và thực trạng vai trò của các Bộ, ngành chỉ dừng ở mức thẩm định, xem xét và đánh giá xem một dự án đầu tư công có thực hiện đủ quy trình, có phù hợp với các quy hoạch, chiến lược, kế hoạch hiện có hay không. Thậm chí, việc điều phối này chỉ giới hạn (trực tiếp hoặc gián tiếp) thông qua cân đối vốn để thực hiện các dự án đầu tư công. Trong khi đó, công tác điều phối trong nhiều trường hợp chưa được thể hiện ở việc xem xét hai hay nhiều dự án được trình trong cùng một giai đoạn thời gian nhằm lựa chọn dự án phù hợp nhất với các quy hoạch, chiến lược, kế hoạch hiện có và có tính khả thi cao nhất. Kết quả là nhiều dự án cùng loại đã được phê duyệt một cách dễ dãi ở rất nhiều địa phương trong cả nước, thậm chí cả ở các địa phương lân cận nhau. Chẳng hạn, trong hơn 20 năm qua, nhiều cảng nước sâu đã được hình thành suốt dọc bờ biển phía đông của Việt Nam (Hình 4.3). Mặc dù góp phần không nhỏ trong việc phát triển kinh tế nói chung và xuất nhập khẩu của các địa phương, hệ thống cảng nước sâu quá dày đặc cũng cho thấy một sự lãng phí về vốn đầu tư công. Việc giải thích cho mức độ dày đặc các cảng nước sâu ở Duyên hải miền Trung (từ Thanh Hóa đến Ninh Thuận) là điều không đơn giản, song trước đó mỗi dự án này đều khả thi và có hiệu quả (nếu không tính đến các dự án khác). Toàn bộ những cảng này đều do nhà nước đầu tư từ nguồn ngân sách Trung ương hoặc ngân sách địa phương, gây ra lãng phí lớn trong điều kiện tiềm lực còn eo hẹp - trong khi lẽ ra các khoản vốn này có thể được sử dụng cho các mục đích khác. Mạng lưới dày đặc khiến các cảng phải cạnh tranh gay gắt với nhau và trong bối cảnh quy mô hoạt động thương mại chưa đủ lớn, hầu hết các cảng đều có công suất sử dụng ở mức thấp. Mật độ các cảng quá dày đặc song nước ta lại quá thiếu những cảng 130
19. có quy mô lớn với hệ thống logistics thuận tiện để có thể tiếp nhận được những tàu lớn hoặc những tàu chuyên dụng.64 Rõ ràng, sự trùng lặp của nhiều dự án đầu tư công trong cùng một lĩnh vực cho thấy thiếu hiệu quả điều phối của các dự án này ở cấp vùng. Điều này khiến từng dự án đáp ứng đúng về quy trình (kể cả khâu thẩm định) song công tác thẩm định, xét duyệt lại chưa được đúng yêu cầu. Một trong những nguyên nhân quan trọng là thiếu thể chế điều phối đủ mạnh và theo dõi công việc đủ sát sao ở cấp vùng. Mặc dù nhiều quy hoạch vùng kinh tế, xã hội, vùng kinh tế trọng điểm được phê duyệt, nhưng không có bộ máy ở Trung ương, hay bộ máy cấp vùng để thực thi một cách triệt để. Tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động của các cấp chính quyền nhiều mặt chưa sát với thực tế, còn nặng về kinh tế, lo tăng thu cho ngân sách địa phương (có phần do Luật Ngân sách Nhà nước quy định), dẫn đến tình trạng không gian kinh tế bị chia cắt theo quản lý hành chính, không được điều phối tạo ra sức mạnh tổng thể. Bên cạnh đó, nhiều lý do khách quan và hạn chế năng lực, tầm nhìn có thể được đưa ra nhằm giải thích cho hiệu quả điều phối thấp. Chính vì vậy, hiệu quả của phân cấp, phân quyền đối với quản lý đầu tư công còn thấp và làm giảm đóng góp của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước. Giám sát và đánh giá đầu tư công Trong một thời gian dài, nước ta thiếu các quy định cụ thể liên quan đến giám sát và đánh giá dự án đầu tư công, dù trong các quy định về phân cấp có gắn việc theo dõi, giám định và đánh giá cho các cơ quan được phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư. Chỉ đến cuối năm 2009, Chính phủ mới có Nghị định số 113/2009/NĐ-CP65 về giám sát và đánh giá đầu tư, áp dụng cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đầu tư trực tiếp và hoạt động giám sát, đánh giá đầu tư. Từ giữa năm 2010, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã 64Xem Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2013). 65Hiệu lực thi hành từ ngày 01/02/2010. 131
20. có Thông tư số 13/2010/TT-BKH quy định mẫu báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư. Tuy nhiên, việc thực hiện báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư nhìn chung còn chậm. Trong khi đó, ngay cả các báo cáo đã gửi vẫn có những nội dung thiếu phù hợp do chưa hiểu đúng và chưa nắm được vấn đề. Điều này phần nào hạn chế công tác chỉ đạo, điều chỉnh phương hướng điều hành và tháo gỡ khó khăn cho hoạt động đầu tư công. Nói cách khác, việc phân cấp quản lý nhà nước đối với quản lý đầu tư công chưa đi kèm với những chế tài đủ mạnh nhằm bảo đảm kỷ luật thông tin phục vụ giám sát, đánh giá đầu tư. Bảng 4.3. Tỉ lệ gửi báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư Giám sát, đánh giá đầu tư cho năm Tỉ lệ gửi báo cáo 2010 2011 2012 Đến ngày 20/1 (năm tiếp theo) 16,1% Hết kỳ báo cáo vào quý I (năm tiếp theo) 90,3% 88,71% 96,75% Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Trong khi đó, nước ta hầu như chưa có các quy định, hướng dẫn cụ thể về phương pháp liên quan đến đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công. Chỉ có các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) có thực hiện các tiêu chí và hướng dẫn đánh giá chính thức, chủ yếu do yêu cầu của phía nhà tài trợ. Trong khi đó, với các dự án đầu tư và xây dựng trong nước, việc đánh giá (trong đó có đánh giá giữa kỳ và sau khi hoàn thành dự án) cũng thuộc thẩm quyền của đơn vị có thẩm quyền ra quyết định đầu tư. Điểm tích cực của các quy định này là tạo sự đồng bộ giữa việc phân cấp thẩm quyền ra quyết định đầu tư và phân cấp đánh giá dự án - bởi các đơn vị được phân cấp là các đơn vị theo dõi sát sao nhất và có nhiều thông tin nhất về dự án. Tuy nhiên, xét về logic thì rất ít cơ quan đánh giá những dự án thuộc thẩm quyền được phân cấp mà mình ra quyết định đầu tư là thiếu hiệu quả hoặc không tuân thủ đúng các quy hoạch, kế hoạch đề ra. Việc điều chỉnh thể chế đánh giá (trong đó có phân cấp đánh giá) là không dễ bởi khối lượng công việc tương đối nhiều trong khi sự thiếu đồng 132
21. bộ trong phân cấp các thẩm quyền có thể khiến thông tin không thông suốt và giảm hiệu quả giám sát hơn nữa. Trong một chừng mực khác, nội dung giám sát và đánh giá trên thực tế còn tập trung vào các khía cạnh bố trí, quản lý và sử dụng vốn của các dự án đầu tư công. Trong khi đó, các nội dung liên quan đến khía cạnh môi trường, xã hội, tác động lan tỏa của dự án đầu tư công, v.v nhìn chung ít được coi trọng. Điều này một phần là do sự tham gia còn hạn chế của cộng đồng dân cư trong quá trình giám sát, đánh giá các dự án này. Bên cạnh đó, việc hạn chế thông tin của chủ đầu tư cho các nhóm đối tượng liên quan cũng chưa tạo điều kiện cho công tác tham vấn, phản biện của cộng đồng và các chuyên gia. Chính vì vậy, cộng đồng dân cư nhiều khi chỉ biết đến các vấn đề trong bố trí, quản lý và sử dụng vốn sau khi hoàn thành kiểm toán dự án, chứ ít có thông tin cụ thể trong các quá trình thực hiện và/hoặc điều chỉnh dự án, nhất là các dự án ở cấp địa phương (do có quá nhiều dự án như vậy). Như vậy, công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tư công đang chuyển biến dần theo hướng bài bản hơn, song vẫn còn bộc lộ nhiều vấn đề trong công tác thông tin, báo cáo đầu vào, cũng như sự mất cân đối trong các nội dung báo cáo. Chính vì vậy, vai trò giám sát, đánh giá ở cấp vùng và cả nước còn thiếu tính thực chất, qua đó làm giảm hiệu quả của các dự án đầu tư công - nhất là các dự án ở cấp địa phương. Áp lực từ các điều ước quốc tế Thách thức đối với quá trình tái cơ cấu và nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý đầu tư công còn lớn hơn trong thời gian tới khi nước ta tiếp tục đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế và có những cam kết sâu rộng hơn trong các điều ước quốc tế. Một số hiệp định thương mại tự do như Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA), v.v có phạm vi cam kết khá sâu rộng, với nhiều vấn đề mới. Các cam kết về tiếp cận thị trường (kể cả đối xử quốc gia) cũng làm giảm dư 133
22. địa cho can thiệp mang tính hành chính của chính quyền các cấp nhằm bảo hộ các doanh nghiệp và các ngành sản xuất trong nước. Ảnh hưởng trực tiếp của các cam kết này đối với hiệu quả phân cấp quản lý đầu tư công, nhất là ở cấp địa phương, là không nhiều do các DNNN (DNNN, thuộc địa phương quản lý) không còn giữ vai trò áp đảo ở các địa phương. Kết quả khảo sát năng lực cạnh tranh cấp tỉnh năm 2013 cho thấy các địa phương ưu ái nhiều hơn các doanh nghiệp tiền thân là DNNN và doanh nghiệp thân hữu với chính quyền, và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Theo đó, việc phân cấp quản lý đầu tư công thông qua DNNN ít chịu ảnh hưởng trực tiếp. Bên cạnh đó, các quy định về mua sắm chính phủ, bảo hộ đầu tư, DNNN, v.v hiện đang là chủ đề đàm phán trong các hiệp định quan trọng mà ta đang tham gia đàm phán.66 Việt Nam mới chỉ là quan sát viên của Hiệp định Mua sắm Chính phủ trong khuôn khổ WTO, song khả năng sẽ phải có một số cam kết chính thức trong khuôn khổ TPP, EVFTA, v.v Điều này sẽ ảnh hưởng đến cả 3 mục: (i) mua sắm phục vụ các hoạt động của bộ máy nhà nước; (ii) đầu tư từ nguồn NSNN và các nguồn có tính chất như NSNN; và (iii) đầu tư của các DNNN. Các nội dung liên quan hình thức lựa chọn nhà thầu, quy trình đấu thầu, sử dụng các phương tiện điện tử trong đấu thầu67 - một khi được thực hiện - sẽ đòi hỏi các địa phương phải tìm hiểu kỹ và tuân thủ chặt chẽ hơn để tránh bị kiện tụng. Việc ưu ái doanh nghiệp địa phương trong thực hiện các dự án đầu tư công sẽ khó khăn hơn nhiều, trong khi nếu thiếu biện pháp và cơ chế phù hợp thì các doanh nghiệp này có thể chỉ trở thành thầu phụ cho nhà thầu nước ngoài. Nội dung về DNNN thậm chí còn phức tạp hơn nhiều. Điều này một phần là do định nghĩa DNNN (bao gồm cả tính chất và mục tiêu hoạt động của các doanh nghiệp này) là khá khác nhau ở Việt 66Chẳng hạn như Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA), v.v. 67Tham khảo Nguyễn Đăng Trương (2012). 134
23. Nam cũng như ở các nước tham gia đàm phán các hiệp định thương mại tự do với Việt Nam. Thách thức với các địa phương, do đó, là xử lý quan hệ với các doanh nghiệp công ích trên địa bàn nhằm tránh khả năng bị kiện vi phạm - sau khi các hiệp định được ký kết và thực hiện. Bên cạnh đó, rủi ro còn lớn hơn do những bất định liên quan đến quá trình đàm phán và không có những thông tin cụ thể từ các cơ quan đàm phán (do cam kết bảo mật). Cho đến tháng 3/2014, ngay cả hiệp định TPP cũng chưa có dự thảo Chương cụ thể cho đàm phán về DNNN và bất cứ thay đổi trong quá trình đàm phán Chương này sẽ có thể ảnh hưởng đến quá trình phân cấp đầu tư công ở địa phương. Kết luận và một số kiến nghị Trong bối cảnh nền kinh tế còn nhiều khó khăn khi nợ xấu vẫn ở mức cao, năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong nước còn thấp, trong khi khả năng cân đối thu chi ngân sách còn khó và có thể kéo dài hết giai đoạn kế hoạch 5 năm 2011-2015, việc Chính phủ đề xuất nâng trần bội chi NSNN năm 2013-2014 và tăng phát hành Trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2014-2016 (bên cạnh kế hoạch phát hành cho giai đoạn 2011-2015) và đã được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6 vào cuối năm 2013 là biện pháp bổ sung nhằm duy trì tăng trưởng hợp lý, xử lý những nhu cầu cấp bách trong đầu tư công. Việc bổ sung nguồn lực cho đầu tư công - trong bối cảnh nguồn lực tài chính công còn hạn hẹp và nhiều quan ngại liên quan68, có thể gây ra tác động phụ - đòi hỏi phải đi kèm với những biện pháp tái cơ cấu đầu tư công và nâng cao hiệu quả đầu tư công. Trong đó, đổi mới công tác phân cấp phân quyền trong quản lý đầu tư công là một định hướng quan trọng. Trong bối cảnh của Việt Nam, phân cấp quản lý đầu tư công chỉ hiệu quả khi bảo đảm đủ các điều kiện sau: (i) có sự đồng bộ giữa các nội dung phân cấp (thẩm quyền phê duyệt, ngân sách, v.v ); 68Như hiệu quả đầu tư công thấp, mức độ bền vững của nợ công, v.v. Xem Nguyễn Anh Dương (2013). 135
24. (ii) bảo đảm năng lực và nguồn lực của các cấp tương ứng với chức năng, thẩm quyền, nhiệm vụ được phân cấp; và (iii) gắn chặt trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức cụ thể đối với các dự án đầu tư công thuộc thẩm quyền (kể cả thẩm quyền trước đây). Những điều kiện này là không mới, thậm chí đã được chỉ ra trong nhiều nghiên cứu, kiến nghị chính sách trước đây. Tuy nhiên, việc cụ thể hóa ở khuôn khổ chính sách và thể chế thực thi còn nhiều hạn chế. Những phân tích trong chương này cho thấy một số vấn đề vẫn hiện hữu trong khuôn khổ pháp lý, thể chế điều phối, thể chế giám sát và đánh giá, và những áp lực có thể có từ các cam kết quốc tế có ảnh hưởng đến đầu tư công. Theo đó, chúng ta cần ưu tiên thực hiện một số định hướng chính nhằm tăng cường hiệu quả công tác phân cấp quản lý đầu tư công. Thứ nhất, cần nhanh chóng hoàn thiện khuôn khổ pháp lý nhằm đẩy nhanh các nội dung tái cơ cấu đầu tư công nói chung và đổi mới phân cấp quản lý đầu tư công nói chung. Luật Đầu tư công đang trong quá trình hoàn thiện dự thảo để Quốc hội xem xét, dự kiến thông qua tại kỳ họp thứ 7 vào tháng 5/2014. Trong đó, như đã trình bày ở trên, nội dung phân cấp thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư đối với các dự án nhóm A được đề xuất chuyển trở lại cho Thủ tướng Chính phủ, thay vì để người đứng đầu các Bộ, ngành và địa phương như hiện nay. Bên cạnh đó, Luật cũng đưa vào khuôn khổ đầu tư trung hạn nhằm bảo đảm ổn định nguồn lực cho các Bộ, ngành và địa phương, qua đó giúp đơn vị được phân cấp này tự chủ động quyết định và hoàn thành các dự án tương ứng. Tinh thần chỉ cho phép phê duyệt dự án khi bố trí đủ vốn vẫn được giữ tại nội dung Luật, tiếp nối sau Chỉ thị số 1792/CT-TTg. Ngay sau khi ban hành, Luật Đầu tư công cần nhanh chóng có các hướng dẫn cụ thể nhằm đạt hiệu lực thực thi sớm. Tuy vậy, các nội dung quản lý đầu tư công hiện còn được chia cắt, phân tán ở nhiều Luật (như Luật Đầu tư, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, v.v ) và các văn bản dưới luật 136
25. tương ứng. Việc Quốc hội thông qua Luật Đầu tư công là một bước tiến quan trọng trong việc lập lại khuôn khổ pháp lý cao nhất để từng bước đưa đầu tư công vào nề nếp. Mặc dù vậy, ngay cả khi được thông qua, Luật Đầu tư công cũng chỉ có thể giúp giải quyết một phần tình trạng trên. Quá trình sửa các luật không diễn ra song song, mà chỉ tập trung vào một số luật nhất định. Điều này khiến quá trình sửa các luật chưa giúp giải quyết được sự thiếu đồng bộ trong các nội dung phân cấp liên quan đến quản lý đầu tư công. Chính ở đây, quá trình tham vấn nhằm soạn thảo các luật cần được tiến hành rộng rãi các bên liên quan đến quản lý đầu tư công, chứ không chỉ các bên phù hợp với các luật này. Bên cạnh đó, một số nội dung hiện có trong khuôn khổ pháp lý hiện nay cũng cần được điều chỉnh nhằm tăng hiệu quả thực hiện các chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm được phân cấp ở các Bộ, ngành và địa phương. Chẳng hạn, cần điều chỉnh tăng định mức các chi phí liên quan đến quản lý đầu tư công, đặc biệt là chi phí thẩm tra, theo dõi và đánh giá - song phải gắn với tăng cường trách nhiệm của các đơn vị thực hiện. Việc tăng định mức cũng có thể song hành với nỗ lực thị trường hóa các dịch vụ liên quan đến quản lý đầu tư công để khu vực tư nhân có thể tham gia - qua đó giảm bớt áp lực công việc cho bộ máy ở các Bộ, ngành và địa phương được phân cấp. Bên cạnh đó, cần cụ thể hóa việc gắn định trách nhiệm liên quan đến các dự án đầu tư công nhằm tránh tình trạng dàn trải về trách nhiệm, không ai quan tâm đến hiệu quả thực sự của dự án đầu tư công và do đó phê duyệt dự án tràn lan. Một nội dung quan trọng khác là chính thức hóa các phương pháp thẩm định các nội dung liên quan đến đề xuất dự án đầu tư công, với các hướng dẫn cân nhắc cụ thể về các khía cạnh kinh tế, xã hội, môi trường, sức khỏe, v.v Thứ hai, bảo đảm hiệu quả thực hiện các thẩm quyền, chức năng, trách nhiệm quản lý đầu tư công được phân cấp trong quá trình thực hiện các cam kết quốc tế có liên quan. Liên quan đến định hướng ở trên, khuôn khổ pháp lý cần được hoàn thiện theo hướng tiếp 137
26. cận các thông lệ quốc tế về mua sắm chính phủ và cải cách DNNN. Quá trình này chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến quá trình triển khai các dự án đầu tư công, nhất là ở các địa phương trong bối cảnh chưa có sự chuẩn bị về thông tin và năng lực thể chế. Dù vậy, quá trình này sẽ là rất cần thiết, nếu không nói là khó tránh khỏi khi nước ta đang đẩy mạnh cải cách thể chế nhằm xây dựng một nền kinh tế thị trường theo hướng hiện đại. Theo đó, quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cần gắn chặt với tiến trình đàm phán tham gia các điều ước quốc tế có ảnh hưởng đến đầu tư công. Bên cạnh đó, công tác chuẩn bị cần hướng tới năng lực trong nước, trước mắt là năng lực của các cơ quan chủ quản và chủ đầu tư của các dự án ở cấp địa phương. Năng lực này cần được thể hiện cả ở sự hiểu biết về các cam kết quốc tế mà ta sẽ tham gia, ảnh hưởng đối với hoạt động đầu tư công, đấu thầu, cơ chế xử lý tranh chấp, v.v Thứ ba, hoàn thiện thể chế điều phối các dự án đầu tư công. Hoàn hiện cơ chế quản lý, cân đối vốn đầu tư theo kế hoạch trung hạn. Đặc biệt lấy cơ chế thị trường trong việc phân bổ, sử dụng nguồn vốn cần được quán triệt. Phân cấp nhiều hơn cho các Bộ, ngành và địa phương không có nghĩa là các cơ quan, đơn vị này có thể phê duyệt mọi dự án. Yêu cầu về bố trí vốn theo thẩm quyền quản lý vốn nhằm tránh việc phê duyệt dự án tràn lan. Tuy nhiên, ngay cả khi các dự án bố trí đủ vốn thì vai trò điều phối ở cấp vùng và cấp toàn quốc là rất cần thiết để tránh dự án trùng lặp (khi đó nguồn lực hạn hẹp có thể được phân bổ sang các mục đích khác phù hợp hơn), đồng thời giúp từng dự án được phê duyệt sẽ mang lại tính hiệu quả ngay cả sau khi hoàn thành. Chính ở đây, Quốc hội cần thể hiện vai trò mạnh mẽ hơn trong việc đưa ra các chủ trương lớn về các dự án quan trọng ở tầm quốc gia và giám sát quá trình thực hiện các dự án đó. Bên cạnh việc nâng cao năng lực để xem xét điều phối các dự án, Quốc hội cần có ý chí mạnh mẽ trong việc chấp thuận hoặc bác bỏ đề xuất dự án theo những tiêu chí rõ ràng, minh bạch và có tham vấn rộng nhất trong điều kiện có thể. Với các nhóm dự án còn lại, Bộ Kế hoạch và Đầu 138
27. tư cần năng lực thể chế phù hợp nhằm chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành xem xét, cân nhắc điều phối các dự án ở cấp vùng. Cuối cùng, cần hoàn thiện thể chế giám sát và đánh giá đầu tư công. Trước mắt, cần cải thiện kỷ luật báo cáo, thông tin của các cơ quan được phân cấp đối với các Bộ, ngành quản lý lĩnh vực của các dự án, nhằm bảo đảm nắm rõ được tình hình thực hiện các dự án để có những chỉ đạo, điều chỉnh chính sách phù hợp. Quy định về trách nhiệm giám sát, quản lý ngành của các Bộ, ngành cần được củng cố nhằm gắn trách nhiệm này với các cá nhân cụ thể, qua đó tạo thêm động lực cho giám sát chặt chẽ và hiệu quả. Bên cạnh đó, cần hoàn thiện các quy định nhằm tăng cường vai trò và hiệu lực pháp lý giám sát của các cộng đồng dân cư ở địa bàn thực hiện dự án, song song với củng cố cơ chế tiếp nhận thông tin, phản hồi của các cộng đồng dân cư này. Bản thân các tiêu chí, phương pháp đánh giá hiệu quả các dự án (giữa kỳ hoặc sau khi hoàn thành) cần được chuẩn hóa, với các hướng dẫn và tham chiếu cụ thể nhằm bảo đảm đánh giá mang tính thực chất, thống nhất, dễ so sánh; điều này sẽ giúp định hướng xây dựng và thực hiện dự án, đồng thời giúp thể chế hóa công tác giám sát đầu tư công. 139
28. CHƯƠNG 5 HOÀN THIỆN THỂ CHẾ THỊ TRƯỜNG CHO CÁC HÀNG HÓA VÀ DỊCH VỤ CÔNG ÍCH Dẫn nhập Một thị trường hàng hóa hoặc dịch vụ công ích là một loại thị trường gắn với một loại hàng hóa hay dịch vụ công ích nào đó. Những hàng hoá thường được coi là công ích vì chúng ít nhiều mang một và/hoặc hai đặc tính không thể loại trừ (non-excludable) và không xung đột (non-rival) trong quá trình tiêu thụ (xem Sandler, 2002; trong UNIDO, 2008). Đặc tính đầu có nghĩa là một hàng hoá công ích, một khi được cung ứng cho một ai đó trên thị trường thì sẽ rất tốn kém để loại trừ những người khác tiêu dùng nó. Đặc tính thứ hai có nghĩa là khi một người sử dụng hàng hoá đó, lợi ích của anh ta không bị ảnh hưởng nếu người khác đồng thời sử dụng nó. Các loại dịch vụ như an ninh - quốc phòng, bưu chính, viễn thông, phát thanh, truyền hình, điện, nước, rác thải, y tế, giáo dục, giao thông, v.v đều ít nhiều mang các đặc tính của hàng hoá công ích. Xây dựng cơ chế thị trường cho các hàng hóa và dịch vụ công ích là một trong những mục tiêu quan trọng để Việt Nam sớm được các nước trên thế giới công nhận là một nền kinh tế thị trường. Như hầu hết các quốc gia khác trên thế giới, các lĩnh vực hàng hoá và dịch vụ công ích ở Việt Nam thường được Nhà nước can thiệp dưới hình thức này hay hình thức khác. Tuy nhiên, không nhất thiết Nhà nước phải áp dụng những biện pháp can thiệp giống nhau cho tất cả các hàng hoá và dịch vụ công ích. Do sự khác biệt về hai tiêu chí khả năng loại trừ và khả năng xung đột lợi ích khi tiêu dùng, cũng như 141
29. một số tiêu chí khác về cấu trúc thị trường, chúng ta nên cân nhắc áp dụng những biện pháp can thiệp phù hợp cho mỗi thị trường để có thể phát huy được sức mạnh của thị trường nhiều nhất có thể. Việc tìm hiểu đặc điểm của các thị trường cung ứng những loại hàng hoá và dịch vụ này sẽ góp phần đưa ra các biện pháp can thiệp phù hợp vào mỗi thị trường sao cho phát huy được sức mạnh của thị trường nhiều hơn. Ở đây, trong bối cảnh tái cơ cấu nền kinh tế, ta cần chú trọng vào các khía cạnh sau đây. Thứ nhất, đánh giá về vai trò của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cung ứng các loại dịch vụ công ích. Đây có thể coi là một trong những trọng tâm của chương trình tái cơ cấu khu vực DNNN mà Chính phủ đề ra gần đây. Thứ hai, quan trọng hơn là tạo dựng một cơ chế thị trường cho các lĩnh vực này. Việc tạo dựng cơ chế thị trường sẽ thu hút được các nhà đầu tư tư nhân và nước ngoài tham gia cung ứng các loại dịch vụ đó, qua đó tạo sức ép cạnh tranh cho các DNNN trong các lĩnh vực hàng hóa và dịch vụ công ích hoạt động hiệu quả hơn. Chương này sẽ chỉ dừng lại ở mức độ đánh giá sơ bộ vị trí và vai trò của các lĩnh vực hàng hóa và dịch vụ công ích trong nền kinh tế cũng như mức độ thị trường hóa của từng lĩnh vực. Từ đó gợi mở các chính sách nâng cao hiệu quả hoạt động của các lĩnh vực đó. Phân loại lĩnh vực hàng hoá và dịch vụ công ích Dựa trên định nghĩa về hàng hoá và dịch vụ công ích (Sandler, 2002; trong UNIDO, 2008), chúng tôi rà soát các ngành trong bảng phân loại ngành công nghiệp Việt Nam 2007 (VSIC 2007) và lọc ra 5 nhóm ngành hàng hoá và dịch vụ công ích. Những mã ngành mang đặc điểm hàng hoá công ích được lọc ra có thể là ngành cấp 2 (liên quan đến các lĩnh vực dịch vụ xã hội), ngành cấp 3 (liên quan đến lĩnh vực dịch vụ tiện ích), hoặc ngành cấp 4 (liên quan đến giao thông, phát thanh truyền hình, viễn thông), và ngành cấp 5 (liên quan đến xây dựng các công trình chuyên dụng)69. Những ngành hàng hoá 69Xem Phụ lục 1. 142
30. và dịch vụ công ích được lựa chọn ở cấp cao hơn (từ cấp 4 đến cấp 2) là những ngành mà có toàn bộ các ngành con cũng là các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích. Để phản ánh chính xác nhất đặc điểm và hoạt động của các doanh nghiệp theo các số liệu thống kê lấy từ các bộ điều tra doanh nghiệp của Tổng cục Thống kê, chúng tôi sẽ thực hiện một số bước sàng lọc như sau: - Các chỉ số liên quan đến doanh thu và lao động: lọc các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực hàng hoá và dịch vụ công ích trong các ngành kinh doanh chính và các ngành kinh doanh khác, sau đó gộp lại thành một bộ. Đây là các số liệu được thống kê đầy đủ cho các ngành kinh doanh chính và phụ. - Các chỉ số khác như tài sản, vốn, lợi nhuận: chỉ lấy số liệu của các doanh nghiệp có ngành kinh doanh chính liên quan đến hoạt động cung ứng hàng hoá và dịch vụ công ích. Các đặc điểm chung của các ngành hàng hóa và dịch vụ công ích của Việt Nam Số lượng Tính đến cuối năm 2012, tổng số doanh nghiệp tham gia vào các các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích là 43.296 đơn vị nếu dựa theo phân ngành cấp 5, và là 42.939 đơn vị nếu dựa theo phân ngành cấp 2.70 Điều này có nghĩa là chỉ có 357 doanh nghiệp có ngành kinh doanh phụ, cung cấp hàng hoá và dịch vụ trong cùng các ngành cấp 2 về cung cấp hàng hoá và dịch vụ công ích, còn đa phần chỉ tham gia một ngành kinh doanh chính.71 Xét trên tổng 354.072 doanh nghiệp 70Đây là số doanh nghiệp có doanh thu lớn hơn không trong bộ điều tra doanh nghiệp. Có 473 do- anh nghiệp trong các lĩnh vực cung cấp hàng hoá và dịch vụ công ích có trong bộ điều tra doanh nghiệp bị thiếu số liệu về doanh thu nên bị loại ra khỏi các tính toán trong nghiên cứu này. 71Chẳng hạn một doanh nghiệp có hoạt động kinh doanh trong hai ngành có mã 52101 và 52211, trong đó ngành 52101 là ngành kinh doanh chính còn ngành 52221 là ngành kinh doanh phụ. Nếu dựa trên phân ngành cấp 5 thì sẽ chúng ta sẽ coi là có 2 đơn vị kinh doanh trên hai ngành khác nhau. Nhưng nếu dựa trên phân hành cấp 2 thì chúng ta chỉ có một đơn vị kinh doanh ngành có mã 52 mà thôi. 143
31. trong bộ điều tra doanh nghiệp năm 2012 thì số lượng doanh nghiệp tham gia các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích chiếm 12,2%. Trong số này, số lượng doanh nghiệp liên quan đến ngành giao thông vận tải, đặc biệt là vận tải đường bộ, là đông nhất. Cụ thể có tới 13.818 doanh nghiệp tham gia các hoạt động vận tải hành khách và hàng hoá đường bộ, chiếm tới 31,9% tổng số doanh nghiệp cung ứng hàng hoá và dịch vụ công ích; 6.200 doanh nghiệp xây dựng công trình đường bộ, chiếm 14,3% tổng số doanh nghiệp cung ứng hàng hoá và dịch vụ công ích; và 1.048 doanh nghiệp cung ứng dịch vụ hỗ trợ trực tiếp cho vận tải đường sắt và đường bộ, chiếm 2,4% tổng số doanh nghiệp cung ứng hàng hoá và dịch vụ công ích. Tiếp đến là số lượng các doanh nghiệp xây dựng các công trình công ích, với 3.288 đơn vị, chiếm 7,6%; các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ giáo dục, với 3.275 đơn vị chiếm 7,57%; các doanh nghiệp lắp đặt hệ thống điện, với 2.852 đơn vị, chiếm 6,6%; và các doanh nghiệp truyền tải và phân phối điện, với 1.302 đơn vị, chiếm 3%. Các lĩnh vực khác, số lượng doanh nghiệp đều dưới 1.000 đơn vị.72 Doanh thu và lao động Trong năm 2012, các ngành cung cấp hàng hoá và dịch vụ công ích chiếm tỉ trọng doanh thu và lao động lần lượt là 11,1% và 13,1% tổng doanh thu và lao động của toàn bộ doanh nghiệp trong bộ điều tra doanh nghiệp. Nếu so với tỉ trọng số doanh nghiệp ở trên thì các doanh nghiệp trong lĩnh vực hàng hoá và dịch vụ công ích tạo ra doanh thu trung bình thấp hơn, nhưng lại có có số lượng lao động trung bình cao hơn so với toàn bộ nền kinh tế. Trên khía cạnh doanh thu tính theo năm của các lĩnh vực sản xuất, truyền tải và phân phối điện, xây dựng công trình đường bộ, 72Lưu ý rằng trong rất nhiều lĩnh vực cung ứng dịch vụ xã hội và lĩnh vực phát thanh và truyền hình, đa phần dịch vụ được cung ứng bởi các đơn vị sự nghiệp có thu, và không nằm trong bộ điều tra doanh nghiệp. Chính vì thế các so sánh cho các lĩnh vực này ở đây chỉ mang tính tham khảo và so sánh tương đối trong phạm vi các doanh nghiệp nằm trong bộ điều tra doanh nghiệp, chứ không phản ánh chính xác thực tế hoạt động của các lĩnh vực này. Xem trong phần phân tích chi tiết các lĩnh vực để nắm rõ hơn. 144
32. hoạt động viễn thông không dây, xây dựng công trình đường bộ và vận tải hàng hoá bằng đường bộ chiếm tỉ trọng doanh thu lớn nhất, lần lượt là 31,6%, 13,4%, 9,6% và 6,4% tổng doanh thu toàn bộ lĩnh vực hàng hoá và dịch vụ công ích trong năm 2012. Tuy nhiên, xét trên khía cạnh lao động thì lĩnh vực Xây dựng công trình đường bộ và Xây dựng công trình công ích mới là những ngành sử dụng nhiều lao động nhất, lần lượt là 21,4% và 11,6% tổng lao động toàn bộ lĩnh vực hàng hoá và dịch vụ công ích. Tiếp đến là các ngành vận tải hàng hoá bằng đường bộ, sản xuất, truyền tải và phân phối điện, lắp đặt hệ thống điện, giáo dục, và viễn thông có dây, với tỉ trọng sử dụng lao động lần lượt là 9,8%, 9,3%, 4,6%, 3,8% và 3,8% tổng lao động toàn bộ lĩnh vực hàng hoá và dịch vụ công ích. Dựa trên tiêu chí tỉ lệ doanh thu trên một lao động thì ngành viễn thông không dây xếp hạng cao nhất, đạt 12,6 tỷ đồng/lao động. Các ngành mạng lưới như điện, đường ống khí đốt, viễn thông, đường sắt và hàng không đều là những ngành có tỉ lệ doanh thu trên lao động cao. Tiêu chí này cho thấy đây là những lĩnh vực thâm dụng vốn lớn, nhờ thế một lao động có khả năng tạo ra 2 tỷ đồng doanh thu trong một năm. Lĩnh vực giáo dục và y tế có tỉ lệ doanh thu trên lao động khá thấp, lần lượt là 241,55 triệu đồng và 316,32 triệu đồng/lao động, tương đương với nhiều lĩnh vực công ích khác như vận tải xe buýt hay xử lý rác thải. Kết quả kinh doanh Kết quả kinh doanh của lĩnh vực cung cấp hàng hoá và dịch vụ công ích khá thấp so với trung bình của toàn nền kinh tế. Tỉ lệ lợi nhuận trước thuế trên tổng tài sản và tỉ lệ lợi nhuận trước thuế trên vốn sở hữu lần lượt chỉ đạt mức 0,7% và 1,9% so với mức 1,9% và 6,5% của toàn bộ nền kinh tế. Trong số các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích thì có một số ngành kinh doanh đạt lợi nhuận cao như vận tải đường ống (ROA đạt 38,9%), chương trình cáp và vệ tinh (ROA đạt 10,3%), viễn thông 145
33. không dây (ROA đạt 6,8%), viễn thông có dây (ROA đạt 6,2%), hoạt động của tổ chức Đảng, tổ chức chính trị xã hội (ROA đạt 5,4%), hoạt động y tế (ROA đạt 2%). Đối lập với kết quả kinh doanh của các ngành kể trên là sự làm ăn thua lỗ của rất nhiều các ngành khác, tiêu biểu như tái chế phế liệu, vận tải bằng xe buýt, vận tải đường thuỷ nội địa, vận tải hành khách hàng không, hoạt động phát thanh và truyền hình, hoạt động giáo dục, và hoạt động trợ giúp xã hội không tập trung. Những ngành còn lại tuy hoạt động có lãi nhưng mức lãi khá thấp so với mặt bằng chung của nền kinh tế. Cơ cấu chủ sở hữu Xét về số lượng doanh nghiệp thì ngoại trừ lĩnh vực vận tải đường sắt, tất cả các lĩnh vực khác đều có số lượng các doanh nghiệp tư nhân chiếm đa số (>50%). Cụ thể, doanh nghiệp tư nhân chiếm tới 94,8% tổng số doanh nghiệp trong các ngành công ích, còn DNNN chỉ chiếm 2,85%. Có tới 41/47 ngành trong danh mục liệt kê ở trên có thành phần doanh nghiệp tư nhân chiếm trên 80% tổng số doanh nghiệp. Tuy nhiên, xét trên khía cạnh quy mô về doanh thu thì DNNN lại chiếm đa số trong nhiều ngành. Trong toàn bộ các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích, tổng doanh thu của khu vực DNNN chiếm 63,5% tổng doanh thu của toàn bộ. Những ngành có tỉ trọng doanh thu từ DNNN trên 80% là sản xuất, truyền tải và phân phối điện (95%), khai thác, xử lý và cung cấp nước (85,4%), vận tải hành khách đường sắt (99,5%), vận tải hành khách hàng không (92,9%), hoạt động dịch vụ hỗ trợ trực tiếp cho vận tải hàng không (84,7%), hoạt động viễn thông có dây (96%), hoạt động viễn thông không dây (97,6%), hoạt động đảng, đoàn thể (99%), và hoạt động thư viện, lưu trữ, bảo tàng (95,2%). Có khá nhiều lĩnh vực mà tư nhân chiếm đa số về doanh thu, tiêu biểu như sản xuất khí đốt, phân phối nhiên liệu bằng đường ống (87,4%), tái chế phế liệu (90,1%), lắp đặt hệ thống điện (81,3%), vận tải đường bộ (trên dưới 90% cho các lĩnh vực vận tải hành khách, hàng hoá), hoạt động y tế (81,3%). 146
34. Xét tương quan với toàn bộ nền kinh tế thì số lượng DNNN hoạt động trong các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích chiếm tới 37,75% trong tổng số 3.279 DNNN của toàn bộ bộ điều tra doanh nghiệp. Con số này lớn hơn rất nhiều (3 lần) so với tỉ lệ tổng số doanh nghiệp hoạt động trong các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích trên tổng số doanh nghiệp của bộ điều tra doanh nghiệp. Mức độ tập trung Tỷ lệ tập trung thị trường (concentration ratio - CR) của một nhóm doanh nghiệp được tính toán bẳng tổng doanh thu của các doanh nghiệp trong nhóm đó chia cho tổng doanh thu của toàn thị trường. Thường thì giới nghiên cứu và làm chính sách quan tâm đến tỷ lệ tập trung của 4 doanh nghiệp có doanh thu lớn nhất thị trường (CR4), 8 doanh nghiệp có doanh thu lớn nhất thị trường (CR8), 20 doanh nghiệp có doanh thu lớn nhất thị trường (CR20) và 50 doanh nghiệp có doanh thu lớn nhất thị trường (CR50) để đánh giá mức độ cạnh tranh trong các ngành công nghiệp. Người ta thường phân các tỷ lệ tập trung thị trường thành ba nhóm: dưới 50% là biểu hiện có mức độ tập trung thấp, từ 50% đến 80% là biểu hiện mức độ tập trung trung bình và trên 80% là biểu hiện của mức độ tâp trung cao. Mức độ tập trung thấp có nghĩa là thị trường có mức độ cạnh tranh cao. Mức độ tâp trung trung bình biểu hiện thị trường độc quyền nhóm. Mức độ tâp trung cao cho biết đó là thị trường độc quyền. Tuỳ từng mục đích khác nhau mà người ta sử dụng CR4, CR8, CR20, hay CR50 để đánh giá mức độ cạnh tranh của thị trường. CR4 và CR8 thường hay được sử dụng nhiều hơn cả. Tính toán tỉ lệ tập trung của các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích tại Việt Nam chúng ta có thể thấy số ngành có đặc điểm thị trường độc quyền và độc quyền nhóm chiếm tỉ lệ tương đối lớn. Xét cấp độ CR4, có 7 lĩnh vực có đặc tính của thị trường độc quyền (độ tập trung >80%), và 18 lĩnh vực có đặc tính độc quyền nhóm (có mức độ tập trung tương đối cao, từ 50% đến 80%). Đặc biệt là tron số 7 147
35. ngành có tính độc quyền ở cấp độ CR4 thì có tới 6 ngành là có độc quyền ở cấp độ CR1, tức mức độ tâp trung rất cao. Khi chuyển dịch dần từ cấp độ CR1 lên cấp độ CR50 thì số ngành độc quyền tăng mạnh trong dải từ 4 đến 8 doanh nghiệp tập trung. Ở đây, số ngành có tính độc quyền và độc quyền nhóm tăng mạnh từ 13 lên 41 ngành. Tại cấp độ CR50 thì chỉ còn có 6 ngành là có tính cạnh tranh còn lại thì là có biểu hiện của độc quyền và độc quyền nhóm. Số ngành có biểu hiện độc quyền (tức 50 doanh nghiệp chiếm tới trên 80% thị phần) lên tới 31. Bảng 5.1. Phân loại số lượng các ngành hàng hoá và dịch vụ công ích theo loại thị trường và mức độ tập trung thị trường Cạnh tranh Độc quyền nhóm (Từ Độc quyền Tổng ( 80%) CR1 34 7 6 47 CR4 22 18 7 47 CR8 19 7 21 47 CR20 10 11 26 47 CR50 6 10 31 47 Nguồn: Tính toán của tác giả từ bộ số liệu Điều tra doanh nghiệp 2012. Xét về cơ cấu sở hữu, có tới 24/47 ngành hàng hoá và dịch vụ công ích có DNNN có thị phần lớn nhất; có 15/47 ngành có 3 DNNN nằm trong tốp 4 doanh nghiệp có thị phần lớn nhất; và có 32/47 ngành có ít nhất một DNNN nằm trong tốp 4. Điều này cho thấy khu vực DNNN hiện đang đóng vai trò chủ đạo, xét trên khía cạnh doanh thu, trong những ngành hàng hoá và dịch vụ công ích. Tuy nhiên, xét ở mức độ tập trung từ cấp độ CR8 đến cấp độ CR50 thì số lượng doanh nghiệp ngoài nhà nước chiếm thị phần đa số bắt đầu lớn dần. Cụ thể có tới 30/47 ngành hàng hoá và dịch vụ công ích có số doanh nghiệp ngoài nhà nước nhiều hơn số DNNN trong tốp 8 doanh nghiệp có thị phần lớn nhất. Con số này tăng lên 41/47 lĩnh vực trong tốp 50 doanh nghiệp có thị phần lớn nhất. Điều này cho 148
36. thấy, doanh nghiệp ngoài nhà nước đang ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc tham gia cung ứng hàng hoá và dịch vụ công ích. Phân tích chi tiết các ngành hàng hóa và dịch vụ công ích của Việt Nam và các gợi ý chính sách cải cách ngành Các ngành dịch vụ tiện ích Đặc điểm ngành Các ngành dịch vụ tiện ích (utilities sector) là những ngành có cầu tương đối ổn định. Đây là các ngành có tính mạng lưới hoặc có các địa điểm đặt cơ sở sản xuất đòi hỏi sự quy hoạch từ trước. Ngoại trừ ngành sản xuất, truyền tải và phân phối điện và ngành sản xuất khí đốt, phân phối nhiên liệu bằng đường ống có quy mô mạng lưới quốc gia, các ngành khác có tính mạng lưới địa phương. Điều này có nghĩa là trong các ngành này sẽ có rất nhiều các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ nhưng mỗi một doanh nghiệp sẽ cung ứng cho một khu vực địa lý nhất định thuộc mạng lưới đã được quy hoạch từ trước. Với đặc điểm phân phối dịch vụ theo mạng lưới đã được quy hoạch từ trước, luôn tồn tại một bộ phận các doanh nghiệp thiết lập và vận hành mạng lưới hoạt động trong môi trường có tính độc quyền tự nhiên; bộ phận các doanh nghiệp cung ứng hàng hoá và dịch vụ vào mạng lưới sẽ hoạt động trong môi trường độc quyền mua (monopsony); và bộ phận phân phối hàng hoá và dịch vụ từ mạng lưới đến người tiêu dùng cuối cùng hoạt động trong môi trường có tính độc quyền cạnh tranh (monopolistic competition). Tại Việt Nam, có ba ngành thuộc loại độc quyền nhóm là: sản xuất, truyền tải và phân phối điện, sản xuất khí đốt, phân phối nhiên liệu bằng đường ống, và xử lý ô nhiễm và hoạt động quản lý chất thải khác. Ngoại trừ ngành tái chế phế liệu là ngành có tính cạnh tranh, các ngành còn lại đều có dạng độc quyền cạnh tranh. Cơ chế giá cả Do trong các ngành tiện ích, các hoạt động cung ứng hàng hoá và dịch vụ có liên quan với nhau giữa các khâu và ít nhiều có tính 149
37. độc quyền nên cơ chế định giá của các ngành này chịu sự can thiệp của nhà nước ở những mức độ khác nhau. Trong ngành sản xuất truyền tải và phân phối điện, giá điện về cơ bản được hình thành theo cơ chế hành chính. Các mức giá điện bán cho các hộ tiêu thụ khác nhau được quyết định bởi Bộ Tài chính. Từ năm 2013, ngành điện đã nỗ lực hình thành thị trường phát điện cạnh tranh, theo đó lượng điện đưa vào hệ thống được hình thành dựa trên cơ sở giá chào mua giữa các công ty phát điện và đơn vị mua buôn duy nhất (Công ty Mua bán điện thuộc Tập đoàn Điện lực Việt Nam). Các ngành dịch vụ tiện ích khác cũng áp dụng cơ chế giá hành chính là: khai thác, xử lý và cung cấp nước, thoát nước và xử lý nước thải. Giá nước sạch cũng như phí thoát nước được quy định bởi UBND các tỉnh thành phố. Trong lĩnh vực thu gom và xử lý rác thải, khâu thu gom có phí thu gom rác được doanh nghiệp ấn định dựa trên khung giá hành chính, còn các khâu khác hoàn toàn theo giá thị trường. Cơ chế định giá trong ngành sản xuất khí đốt, phân phối nhiên liệu bằng đường ống về cơ bản dựa trên giá tham chiếu của thị trường khí đốt thế giới. Khuyến nghị cải cách Xu hướng cải cách theo hướng thị trường của các ngành dịch vụ tiện ích là phân tách các công đoạn cung ứng dịch vụ trong mỗi ngành nhằm thiết kế các cơ chế thị trường khác nhau cho mỗi công đoạn. Cụ thể, công đoạn thiết lập và vận hành cơ sở hạ tầng sẽ do một công ty độc quyền thuộc sở hữu nhà nước đảm nhiệm. Cơ chế hình thành giá chủ yếu là giá do Nhà nước quy định dựa trên chi phí bình quân cộng với một tỉ lệ lợi nhuận nhất định (mark-up pricing). Các công đoạn khác sẽ do các công ty tư nhân đảm nhiệm, với cơ chế giá cạnh tranh được vận hành theo những hình thức đấu thầu khác nhau (auction pricing). Chi tiết các khuyến nghị xem bảng. 150
38. Bảng 5.2. Đặc điểm các ngành tiện ích và khuyến nghị chính sách Vai trò Hiệu Số Mã Tỉ lệ Loại thị chi phối quả Cơ chế định Khuyến nghị cải Mô tả doanh ROA CR50 CR20 CR8 CR4 CR1 ngành DNNN trường của kinh giá cách nghiệp DNNN doanh -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 -9 -10 -11 -12 -13 -14 -15 - Sớm hình thành thị trường điện bán buôn và bán lẻ - Tách công ty mua bán điện khỏi EVN. Sản xuất, Hành chính - Tách khâu phát Độc truyền tải và (ngoại trừ một điện của EVN thành 351 1302 8.22% 1.35% 96.40% 87.60% 70.80% 55.90% 28.30% quyền Có Thấp phân phối phần khâu nhiều công ty để nhóm điện phát điện) giảm độc quyền. - Cổ phần hoá các doanh nghiệp thuộc EVN. Nhà nước chỉ cần nắm cổ phần chi phối tại một số công ty sản xuất điện lớn. 151 -95.01% -88.00% -90.00% -100.00% -100.00% -100.00%
39. 152 Sản xuất khí đốt, phân Độc Kiểm soát hành vi 352 phối nhiên 16 0.00% 2.82% 100.00% 100.00% 98.40% 91.30% 33.30% quyền Không Cao Thị trường cấu kết giá. liệu bằng nhóm đường ống 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% - Phân tách các khâu khai thác, xử lý và cung cấp để áp dụng các cơ chế giá khác nhau. - Khuyến khích tư nhân tham gia vào Độc lĩnh vực này. Khai thác, xử quyền 360 lý và cung 506 25.30% 4.69% 83.40% 63.20% 39.90% 28.20% 14.10% Có Rất Cao Hành chính - Cổ phần hoá các cạnh cấp nước DNNN một số công tranh đoạn khai thác và xử lý để nâng cao hiệu quả. - Công đoạn vận hành hệ thống nên thuê tư nhân vận hành. -85.35% -86.00% -85.00% -100.00% -100.00% -100.00%
40. - Phân tách khâu thoát nước và xử lý nước thải để áp dụng các cơ chế giá Độc khác nhau. Thoát nước quyền 370 và xử lý nước 205 4.88% 4.91% 94.30% 86.30% 73.00% 64.30% 32.00% Có Rất Cao Hành chính - Khuyến khích tư cạnh thải nhân tham gia vào tranh khâu xử lý nước thải. - Cổ phần hoá các DNNN liên quan đến xử lý nước thải. -59.28% -16.00% -30.00% -50.00% -50.00% -100.00% - Cổ phần hoá các DNNN thu gom rác thải. Nhà nước Độc không cần nắm cổ Thu gom rác quyền 381 577 15.60% 4.03% 72.10% 48.90% 33.40% 26.10% 13.10% Có Rất Cao Hỗn hợp phần chi phối. thải cạnh tranh - Áp dụng cơ chế đấu thầu giá thu gom rác thải tại các địa bàn khác nhau. -68.84% -68.00% -70.00% -62.50% -50.00% -100.00% 153
41. 154 - Qui hoạch các địa điểm xỷ lý và tiêu huỷ rác thải. Độc - Tiếp tục áp dụng cơ Xử lý và tiêu quyền 382 108 3.70% 0.82% 99.40% 92.30% 66.80% 48.70% 29.20% Không Thấp Thị trường chế thị trường. huỷ rác thải cạnh tranh - Cổ phần hoá toàn bộ các DNNN. Nhà nước không cần nắm cổ phần chi phối. -18.97% -8.00% -20.00% -37.50% -50.00% 0.00% - Qui hoạch các địa điểm tái chế phế liệu. Tái chế phế Cạnh 383 117 0.00% -400.23% 94.00% 71.30% 49.00% 36.40% 12.60% Không Rất thấp Thị trường liệu tranh - Tiếp tục áp dụng cơ chế thị trường. 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% - Cổ phần hoá các Xử lý ô nhiễm Độc DNNN trong lĩnh và hoạt động 390 30 3.33% -16.34% 100.00% 99.90% 93.80% 80.50% 60.80% quyền Có Rất thấp Hỗn hợp vực này. Nhà nước quản lý chất nhóm không cần nắm cổ thải khác phần chi phối. -60.79% -3.33% -5.00% -12.50% -25.00% -100.00%
42. Chú thích: - Cột (4): giá trị trong ngoặc đơn là tỉ trọng doanh thu của DNNN. - Cột (5) đến Cột (10): tỉ lệ DNNN trong từng cấp độ tập trung. - Cột (13): So sánh trong mối tương quan với ROA toàn nền kinh tế là 1,9%. ROA <=0,5%: Rất thấp; ROA từ 0,5% đến 1,5%: Thấp; ROA từ 1,5% đến 2,3%; Trung bình; ROA từ 2,3% đến 3%: Cao; ROA lớn hơn 3%: Rất Cao. Nguồn: Tính toán của tác giả từ bộ Điều tra doanh nghiệp 2012. Ngành xây dựng các công trình chuyên dụng Đặc điểm ngành Đây là những ngành chuyên xây dựng các công trình công ích như đường xá, hệ thống điện, nước, và các công trình công ích khác. Về bản chất công nghệ, những ngành này không khác nhiều so với những ngành xây dựng các công trình dân dụng khác. Sự khác biệt lớn nhất ở đây là khách hàng của các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này thường là các cơ quan nhà nước. Các dự án xây dựng thường nằm trong hệ thống qui hoạch trước đó của các bộ/ngành và địa phương. Ngoài việc xây dựng các công trình chuyên dụng, các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực này hoàn toàn vẫn có thể cung ứng hàng hoá và dịch vụ cho các khách hàng phi nhà nước. Với bản chất như nói trên, các doanh nghiệp hoạt động trong ngành xây dựng các công trình chuyên dụng cũng chịu áp lực cạnh tranh trong việc nhận được các hợp đồng cung ứng dịch vụ cho các cơ quan nhà nước. Tại Việt Nam, ngoại trừ ngành xây dựng công trình đường sắt là có thị trường độc quyền nhóm, các lĩnh vực còn lại đều có dạng cạnh tranh. Các ngành này đều có tỉ lệ tập trung thị trường khá thấp. Vai trò của khu vực DNNN cũng chỉ chi phối tại lĩnh vực xây dựng công trình đường sắt. Tuy không có vị trí chi phối nhưng các DNNN thường vẫn chiếm thị phần lớn nhất trong hầu hết các ngành này. Cơ chế giá cả Cơ chế định giá tại các ngành này chủ yếu được hình thành từ cơ chế đấu thầu. Tuy nhiên, số lượng các dự án được chỉ định thầu 155
43. vẫn còn rất lớn73. Có một hiện tượng diễn ra trong việc xây dựng các công trình chuyên dụng công ích là giá thầu thường thấp, có cả vấn đề lợi dụng, tạo cơ hội để hai bên vụ lợi. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện thì giá thực tế bị đội tăng rất nhiều. Điều này cho thấy giá cả chưa hẳn đã được hình thành theo cơ chế thị trường mà vẫn còn mang tính hành chính ở đây. Hay nói cách khác, cơ chế định giá tại các ngành này là cơ chế hỗn hợp. Khuyến nghị cải cách Xu hướng cải cách trong các ngành xây dựng các công trình chuyên dụng là phát huy tối đa cơ chế thị trường. Vì thế, các DNNN trong tất cả các lĩnh vực này nên được cổ phần hoá triệt để. Nhà nước không những chỉ cổ phần hoá mà còn nên rút toàn bộ vốn đầu tư khỏi các doanh nghiệp hoạt động trong các ngành này. Các cơ quan nhà nước nên tập trung vào khâu quy hoạch và công tác đấu thầu để sao cho cơ chế giá hoàn toàn theo cơ chế thị trường. Một khi các cơ quan nhà nước tách hoàn toàn khỏi việc điều hành các doanh nghiệp thì sẽ không còn hiện tượng “vừa đá bóng vừa thổi còi” trong lĩnh vực xây dựng các công trình chuyên dụng và công ích. Khi đó việc thực hiện xây dựng các công trình chuyên dụng sẽ có chất lượng cao hơn và tránh được nhiều thất thoát hơn. Chi tiết các khuyến nghị xem bảng. 73Số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho thấy, số lượng gói thầu áp dụng hình thức chỉ định thầu, bao gồm cả đầu tư phát triển và chi thường xuyên năm 2011 là 70%, năm 2012 là 73% so với tổng số gói thầu ( chi-dinh-thau/34880.tctc). 156
44. Bảng 5.3. Đặc điểm các ngành xây dựng các công trình chuyên dụng và khuyến nghị chính sách Vai trò Hiệu Số Mã Tỉ lệ Loại thị chi phối quả Cơ chế Mô tả doanh ROA CR50 CR20 CR8 CR4 CR1 Khuyến nghị cải cách ngành DNNN trường của kinh định giá nghiệp DNNN doanh -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 -9 -10 -11 -12 -13 -14 -15 - Qui hoạch hệ thống đường sắt có tầm nhìn dài hạn và toàn quốc. - Cổ phần hoá toàn bộ các DNNN trong lĩnh vực này. Xây dựng Độc Tiến tới việc rút toàn bộ 42101 công trình 111 11.71% 1.23% 98.40% 80.30% 48.50% 32.50% 12.00% quyền Có Thấp Hỗn hợp vốn nhà nước ra khỏi các đường sắt nhóm doanh ghiệp cổ phần trong lĩnh vực này. - Kiểm soát cơ chế đấu thầu để tránh cấu kết giữa các doanh nghiệp lớn, đặc biệt là các DNNN. -42.79% -24.00% -43.38% -62.50% -50.00% 0.00% 157
45. 158 - Qui hoạch hệ thống đường bộ có tầm nhìn dài hạn và toàn quốc. - Cổ phần hoá toàn bộ các DNNN trong lĩnh vực này. Xây dựng Cạnh Tiến tới việc rút toàn bộ 42102 công trình 6200 2.85% 0.32% 30.00% 20.50% 12.80% 8.90% 3.20% Không Rất thấp Hỗn hợp tranh vốn nhà nước ra khỏi các đường bộ doanh ghiệp cổ phần trong lĩnh vực này. - Cải tiến cơ chế đấu thầu để hình thành cơ chế đấu thầu cạnh tranh. -22.45% -28.00% -47.46% -62.50% -75.00% -100.00% - Cổ phần hoá toàn bộ các DNNN trong lĩnh vực này. Tiến tới việc rút toàn bộ Xây dựng vốn nhà nước ra khỏi các Cạnh 42200 công trình 3288 2.98% 0.79% 47.40% 33.20% 18.10% 10.80% 3.20% Không Thấp Hỗn hợp doanh nghiệp cổ phần tranh công ích trong lĩnh vực này. - Cải tiến cơ chế đấu thầu để hình thành cơ chế đấu thầu cạnh tranh -22.84% -34.00% -40.00% -50.00% -75.00% -100.00%
46. - Qui hoạch hệ thốngđiện có tầm nhìn dài hạn và toàn quốc. - Cổ phần hoá toàn bộ các DNNN trong lĩnh vực này. Lắp đặt Cạnh Tiến tới việc rút toàn bộ 43210 hệ thống 2852 0.63% 1.27% 41.10% 28.10% 17.80% 12.10% 4.90% Không Thấp Hỗn hợp tranh vốn nhà nước ra khỏi các điện doanh nghiệp cổ phần trong lĩnh vực này. - Cải tiến cơ chế đấu thầu để hình thành cơ chế đấu thầu cạnh tranh. -4.99% -6.00% -10.00% -12.50% -25.00% 0.00% - Qui hoạch hệ thống cấp, thoát nước có tầm nhìn dài hạn và toàn quốc. - Cổ phần hoá toàn bộ các Lắp đặt DNNN trong lĩnh vực này. hệ thống Cạnh Tiến tới việc rút toàn bộ 43221 553 6.87% 0.16% 70.40% 53.30% 37.20% 25.70% 11.80% Không Rất thấp Hỗn hợp cấp, thoát tranh vốn nhà nước ra khỏi các nước doanh nghiệp cổ phần trong lĩnh vực này. - Cải tiến cơ chế đấu thầu để hình thành cơ chế đấu thầu cạnh tranh. 159 -21.96% -18.00% -10.00% -25.00% -25.00% -100.00%
47. Chú thích: - Cột (4): giá trị trong ngoặc đơn là tỉ trọng doanh thu của DNNN. - Cột (5) đến Cột (10): tỉ lệ DNNN trong từng cấp độ tập trung. - Cột (13): So sánh trong mối tương quan với ROA toàn nền kinh tế là 1,9%. ROA <=0,5%: Rất thấp; ROA từ 0,5% đến 1,5%: Thấp; ROA từ 1,5% đến 2,3%; Trung bình; ROA từ 2,3% đến 3%: Cao; ROA lớn hơn 3%: Rất Cao. Nguồn: Tính toán của tác giả từ bộ Điều tra doanh nghiệp 2012. Ngành vận tải và kho bãi Đặc điểm ngành Vận tải và kho bãi là dịch vụ đưa hành khách và hàng hoá từ điểm này đến điểm khác trên những tuyến đường đã có sẵn. Hiệu quả kinh tế đạt được càng lớn nếu như tần suất vận chuyển trên các tuyến đường càng cao, miễn là vẫn đảm bảo không dẫn đến ách tắc trong quá trình vận chuyển. Với đặc điểm như trên, các doanh nghiệp trong lĩnh vực vận tải kho bãi chịu áp lực cạnh tranh nhất định từ chính trong loại hình vận tải của mình cũng như từ các loại hình vận tải khác. Tại Việt Nam, đa số các lĩnh vực vận tải vẫn có tính độc quyền, đặc biệt là các lĩnh vực vận tải hành khách. Đó là các lĩnh vực: vận tải đường sắt (cả hàng hoá vẫn hành khách), vận tải bằng xe buýt, vận tải hành khách bằng hàng không, vận tải bằng đường ống, vận tải hành khách bằng đường thuỷ nội địa, vận tải hành khách ven biển và viễn dương. Ngoài ra, hai lĩnh vực bưu chính và chuyển phát lần lượt cũng là những ngành độc quyền và độc quyền nhóm. Vai trò của các DNNN trong các ngành vận tải và kho bãi khá lớn. Đó là các ngành vận tải đường sắt, vận tải bằng xe buýt, vận tải hàng hoá viễn dương, vận tải hành khác hàng không, các hoạt động hỗ trợ vận tải, và bưu chính. Ngành vận tải bằng đường bộ là ngành có sự tham gia nhiều nhất của các doanh nghiệp tư nhân. Cơ chế giá Ngoại trừ vận chuyển bằng xe buýt và bưu chính là có cơ chế giá hoàn toàn mang tính hành chính, các ngành vận tải khác ít nhiều đều 160
48. có cơ chế giá theo tín hiệu thị trường. Trong một số ngành, Nhà nước đưa ra mức giá trần (như hàng không) qui định về bình ổn giá (như giá vé đường sắt cho ghế cứng), hay các qui định về các mức trần phí bến bãi, nhưng doanh nghiệp hoàn toàn có quyền được định giá. Khuyến nghị cải cách Tương tự các ngành dịch vụ tiện ích, đối với các ngành vận tải và kho bãi, xu hướng cải cách là tách phần điều hành hệ thống mạng lưới giao thông ra khỏi các hoạt động vận tải. Đây là các bộ phận có tính độc quyền và công ích cao, đòi hỏi sở hữu của nhà nước. Nhà nước có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư (PPP) như thuê các doanh nghiệp tư nhân tham gia điều khiển hệ thống để giảm chi phí vận hành. Cụ thể, các hoạt động quản lý, bảo dưỡng và điều hành giao thông đường bộ, hệ thống xe buýt, đường sắt, đường thuỷ và đường hàng không cũng cần tách hoàn toàn ra khỏi các hoạt động vận tải và kho bãi. Các hoạt động này sẽ được điều hành bởi các DNNN độc quyền. Nhà nước cũng có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư để thuê tư nhân vận hành một số khâu bảo dưỡng và điều hành hệ thống. Trong khi đó, các hoạt động kinh doanh vận tải đường sắt cần triệt để khuyến khích tư nhân tham gia khai thác. Với các DNNN trong ngành này cũng cần tiến hành cổ phần hoá triệt để. Điều tương tự cũng áp dụng cho hệ thống xe buýt, hệ thống đường thuỷ, các đường bay trong nước và quốc tế. Riêng với hệ thống xe buýt, nên đa dạng hình thức và công nghệ bán vé để người dân có nhiều lựa chọn thay vì chỉ có hai kiểu vé duy nhất là vé tuyến và vé tháng. Chẳng hạn như các loại vé tính tiền theo số bến, theo giờ liên tuyến, theo ngày, theo tuần, v.v Giá xe buýt cũng có thể bán kèm cùng vé tham quan tới các danh lam thắng cảnh hoặc địa điểm vui chơi giải trí của thành phố để tạo điều kiện cho khách du lịch. 161
49. Theo xu hướng chung, Việt Nam đã tách hoạt động bưu chính khỏi hoạt động chuyển phát và truyền thông. Tuy nhiên, hoạt động bưu chính trở thành một hoạt động được quản lý độc quyền bởi Tổng công ty bưu chính Việt Nam, và giá cước bưu chính được ấn định bởi Nhà nước. Hiện nay đa số các hoạt động bưu chính truyền thống bị cạnh tranh rất mạnh bởi rất nhiều hình thức truyền tin hiện đại khác (e-mail, nhắn tin điện thoại), nên chúng không còn là một hàng hóa thiết yếu, chiếm chi phí lớn trong danh mục chi tiêu của người dân, và vì thế không nhất thiết phải trợ giá hệ thống này. Để đảm bảo truyền phát công văn quốc gia đến tất cả các trụ sở thôn xã trong cả nước, Nhà nước chỉ cần duy trì bộ phận bưu chính đặc biệt này, còn tất cả các hoạt động khác cần trả cho thị trường cạnh tranh. Hoạt động chuyển phát có tính thị trường. Không cần thiết giữ các DNNN trong lĩnh vực này. Chi tiết các khuyến nghị xem bảng. 162
50. Bảng 5.4. Đặc điểm các ngành vận tải kho bãi và khuyến nghị chính sách Vai trò Hiệu Số Mã Tỉ lệ Loại thị chi phối quả Cơ chế Mô tả doanh ROA CR50 CR20 CR8 CR4 CR1 Khuyến nghị cải cách ngành DNNN trường của kinh định giá nghiệp DNNN doanh -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 -9 -10 -11 -12 -13 -14 -15 - Tách riêng hoạt động quản lý, bảo dưỡng và vận hành hệ thống đường sắt ra khỏi các hoạt động khác. Một DNNN trực tiếp điều hành. Nên áp dụng hình thức PPP cho một số các Vận tải hành Độc hoạt động bảo dưỡng và 4911 khách đường 6 66.67% 2.31% 100.00% 100.00% 100.00% 99.50% 65.90% Có Cao Hỗn hợp quyền vận hành. sắt - Cổ phần hoá các DNNN trong lĩnh vực kinh doanh vẫn tải đường sắt. Nhà nước nên rút vốn khỏi lĩnh vực này. - Khuyến khích tư nhân tham gia khai thác kinh doanh đường sắt. 163 -99.51% -66.67% -66.67% -66.67% -100.00% -100.00%
51. 164 Vận tải hàng Độc Xem “Vận tải hành khách 4912 hóa đường 14 14.29% 1.08% 100.00% 100.00% 98.90% 90.00% 35.10% quyền Có Thấp Hỗn hợp bằng đường sắt”. sắt nhóm -37.83% -14.29% -14.29% -25.00% -25.00% -100.00% - Tách hoạt động điều hành hệ thống xe buýt ra khỏi hoạt động vận tải. - Cổ phần hoá các DNNN Độc Vận tải bằng Rất Hành trong lĩnh vực vận tải xe 4920 118 6.78% -335.54% 93.00% 78.60% 64.50% 57.00% 36.70% quyền Có xe buýt thấp chính buýt. Nhà nước nên rút nhóm vốn hoàn toàn khỏi lĩnh vực này. - Áp dụng cơ chế giá đa dạng và linh hoạt hơn. -54.73% -14.00% -15.00% -25.00% -50.00% -100.00% Vận tải hành - Tách hoạt động điều khách đường hành hệ thống đường bộ bộtrong khỏi hoạt động vận tải. nội thành, Cạnh Rất 4931 598 0.17% 0.21% 74.10% 58.50% 45.10% 37.70% 27.90% Không Thị trường ngoại thành tranh thấp (trừvận tải - Cổ phần hoá triệt để bằng xe các DNNN. buýt) -0.27% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%
52. Vận tải hành Cổ phần hoá triệt để Cạnh 4932 khách đường 2994 1.07% 1.05% 39.20% 27.60% 18.60% 12.80% 5.20% Không Thấp Thị trường các DNNN kinh doanh tranh bộ khác vận tải. -5.63% -4.00% -10.00% -25.00% -25.00% 0.00% Vận tải hàng Cổ phần hoá triệt để Cạnh Rất 4933 hóa bằng 10108 0.58% -0.72% 23.80% 16.60% 11.00% 8.40% 5.10% Không Thị trường các DNNN kinh doanh tranh thấp đường bộ vận tải. -1.74% -2.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% Vận tải Độc 4940 1 0.00% 38.94% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% Không Rất Cao Hỗn hợp Kiểm soát giá độc quyền. đường ống quyền 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% - Tách hoạt động điều hành hệ thống đường thuỷ khỏi hoạt động Vận tải hành vận tải. Độc khách ven Trung 5011 82 1.22% 2.15% 98.90% 93.00% 81.40% 64.20% 30.10% quyền Không Thị trường biển và viễn bình - Cổ phần hoá triệt để nhóm dương các DNNN kinh doanh vận tải. - Kiểm soát giá độc quyền nhóm. 165 -0.64% -2.00% -5.00% 0.00% 0.00% 0.00%
53. 166 - Tách hoạt động điều hành hệ thống đường Vận tải hàng thuỷ khỏi hoạt động hóa ven Cạnh Rất 5012 503 5.17% -5.45% 79.20% 62.30% 44.10% 31.90% 12.20% Có Thị trường vận tải. biển và viễn tranh thấp dương - Cổ phần hoá triệt để các DNNN kinh doanh vận tải. -51.96% -38.00% -50.00% -87.50% -100.00% -100.00% - Tách hoạt động điều hành hệ thống đường Vận tải hành Độc thuỷ khỏi hoạt động Rất 5021 khách đường 104 2.88% -6.36% 93.10% 74.70% 56.80% 44.60% 18.70% quyền Có Thị trường vận tải. thấp thuỷ nội địa nhóm - Cổ phần hoá triệt để các DNNN kinh doanh vận tải. -24.76% -6.00% -15.00% -25.00% -50.00% -100.00% - Tách hoạt động điều hành hệ thống đường Vận tải hàng thuỷ khỏi hoạt động Cạnh Rất 5022 hóa đường 924 3.25% -3.22% 55.20% 38.30% 25.40% 18.50% 6.70% Không Thị trường vận tải. tranh thấp thuỷ nội địa - Cổ phần hoá triệt để các DNNN kinh doanh vận tải. -15.49% -20.00% -15.00% -12.50% -25.00% -100.00%
54. - Tách hoạt động điều hành hệ thống đường thuỷ khỏi hoạt động Vận tải hành Độc Rất vận tải. 5100 khách hàng 4 50.00% -2.43% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 92.50% Có Hỗn hợp quyền thấp không - Cổ phần hoá triệt để các DNNN kinh doanh vận tải. -92.94% -50.00% -50.00% -50.00% -50.00% -100.00% - Tách hoạt động điều hành hệ thống đường thuỷ khỏi hoạt động Vận tải hàng Độc vận tải. 5120 hóa hàng 5 0.00% 0.59% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 61.60% quyền Không Thấp Thị trường không nhóm - Cổ phần hoá triệt để các DNNN kinh doanh vận tải. 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% Kho bãi và Cổ phần hoá triệt để các Cạnh 5210 lưu giữ hàng 577 14.90% 1.42% 75.10% 60.30% 48.70% 40.40% 22.90% Không Thấp Thị trường DNNN kho bãi và lưu giữ tranh hóa hàng hoá. -28.74% -28.00% -30.00% -37.50% -50.00% 0.00% 167
55. 168 Hoạt động dịch vụ hỗ Cổ phần hoá triệt để các trợ trực tiếp Cạnh 5221 1048 5.06% 4.75% 64.80% 47.20% 33.10% 23.40% 7.90% Không Rất Cao Hỗn hợp DNNN kinh doanh hỗ trợ cho vận tải tranh vận tải. đường sắt và đường bộ -16.78% -32.00% -20.00% 0.00% 0.00% 0.00% Hoạt động dịch vụ hỗ Độc Cổ phần hoá triệt để các Rất 5222 trợ trực tiếp 337 11.57% -2.90% 85.80% 73.50% 63.90% 57.20% 42.00% quyền Có Hỗn hợp DNNN kinh doanh hỗ trợ thấp cho vận tải nhóm vận tải. đường thủy -66.94% -40.00% -50.00% -75.00% -75.00% -100.00% Hoạt động dịch vụ hỗ Độc Cổ phần hoá triệt để các 5223 trợ trực tiếp 205 4.88% 6.67% 98.70% 95.30% 90.60% 84.00% 57.90% quyền Có Rất Cao Hỗn hợp DNNN kinh doanh hỗ trợ cho vận tải nhóm vận tải. hàng không -84.72% -14.00% -35.00% -62.50% -75.00% -100.00% Cổ phần hoá triệt để các Bốc xếp Cạnh Trung 5224 619 8.89% 2.11% 78.70% 60.80% 42.50% 32.00% 16.70% Có Thị trường DNNN kinh doanh hỗ trợ hàng hóa tranh bình vận tải. -51.39% -46.00% -55.00% -50.00% -75.00% -100.00%
56. Hoạt động dịch vụ hỗ Cổ phần hoá triệt để các Cạnh 5229 trợ khác liên 3854 1.14% 5.12% 46.50% 33.40% 22.60% 16.10% 5.50% Không Rất Cao Thị trường DNNN kinh doanh hỗ trợ tranh quan đến vận tải. vận tải -9.59% -10.00% -20.00% -12.50% -25.00% 0.00% - Tách hoạt động chuyển phát công văn nhà nước riêng ra khỏi các hoạt động khác. Hoạt động này có thể vẫn cần vận hành bởi một DNNN. Độc Hành 5310 Bưu chính 35 22.86% 5.04% 100.00% 100.00% 99.50% 98.40% 96.70% Có Rất Cao - Cổ phần hoá các DNNN quyền chính trong các hoạt động bưu chính khác. - Xoá bỏ việc ấn định hành chính cước phí bưu điện. Để cho các doanh nghiệp tự quyết định giá. -98.93% -22.86% -40.00% -75.00% -75.00% -100.00% Độc Cổ phần hoá triệt để các 5320 Chuyển phát 410 1.22% 4.97% 90.00% 81.40% 67.70% 45.20% 16.80% quyền Không Rất Cao Thị trường DNNN kinh doanh hỗ trợ nhóm vận tải. -31.11% -10.00% -25.00% -37.50% -75.00% 0.00% 169
57. Chú thích: - Cột (4): giá trị trong ngoặc đơn là tỉ trọng doanh thu của DNNN. - Cột (5) đến Cột (10): tỉ lệ DNNN trong từng cấp độ tập trung. - Cột (13): So sánh trong mối tương quan với ROA toàn nền kinh tế là 1,9%. ROA <=0,5%: Rất thấp; ROA từ 0,5% đến 1,5%: Thấp; ROA từ 1,5% đến 2,3%; Trung bình; ROA từ 2,3% đến 3%: Cao; ROA lớn hơn 3%: Rất Cao. Nguồn: Tính toán của tác giả từ bộ Điều tra doanh nghiệp 2012. Phát thanh - Truyền hình - Viễn thông Đặc điểm ngành Phát thanh, truyền hình và viễn thông là các dịch vụ truyền thông tin dưới dạng âm thanh, hình ảnh, và chữ viết (báo điện tử) từ người này tới người khác. Đặc điểm chung của lĩnh vực này là cần một hệ thống thu, truyền tải và phát tín hiệu. Với trình độ công nghệ hiện tại, các hệ thống phát thanh, truyền hình, và viễn thông đều có thể đảm nhận được các chức năng thu, truyền tải, và phát tín hiệu. Sự khác biệt do vậy nằm ở nội dung thông tin truyền tải chứ không còn ở hệ thống. Hệ thống viễn thông kết nối trao đổi trực tiếp giữa người với người; hệ thống phát thanh tổ chức, biên tập nội dung thu âm và phát cho người nghe; còn hệ thống truyền hình tổ chức, biên tập nội dung ghi hình, thu âm và phát cho người xem. Với đặc điểm như trên, lĩnh vực phát thanh, truyền hình và viễn thông chịu sự cạnh tranh không những trong việc cung cấp nội dung mà còn cả trong việc thu, truyền tải, và phát tín hiệu. Các hệ thống thu, truyền tải, và phát tín hiệu cạnh tranh với nhau để thu hút người sử dụng tham gia hệ thống của mình. Các đơn vị cung cấp nội dung cạnh tranh với nhau để thu hút người nghe và người xem. Khi có nhiều người nghe và người xem nội dung, các đơn vị này sẽ kiếm được tiền quảng cáo. Tại Việt Nam, hai lĩnh vực phát thanh và truyền hình hoạt động vẫn theo cơ chế sự nghiệp có thu. Các đài phát thanh và truyền hình đều trực thuộc Chính phủ hoặc UBND tỉnh. Nguồn doanh thu từ 170
58. quảng cáo sẽ được các đài phát thanh và truyền hình sử dụng để đầu tư hoặc trả phụ cấp cho nhân viên dưới hình thức ghi thu ghi chi. Trong những năm gần đây, nhiều hoạt động xây dựng nội dung phát thanh và truyền hình đã hoạt động theo cơ chế thị trường. Các doanh nghiệp sẽ ký kết hợp đồng với các đài phát thanh và truyền hình để cung ứng một số nội dung nào đó theo thoả thuận. Hiện tại, số lượng doanh nghiệp tham gia vào hoạt động phát thanh còn rất ít, chỉ có ba đơn vị. Hoạt động truyền hình có khá hơn với 39 đơn vị. Đa phần các đơn vị cung ứng các dịch vụ nội dung là các doanh nghiệp tư nhân. Ngoài ra, các chương trình truyền hình cáp và vệ tinh cũng được thị trường hoá. Các DNNN hầu như chi phối việc cung ứng các chương trình truyền hình cáp và vệ tinh này. Với lĩnh vực viễn thông, do tính kinh tế nhờ qui mô, hoạt động cung ứng các dịch vụ trong lĩnh vực này có tính độc quyền và độc quyền nhóm. Dịch vụ viễn thông có dây gần như được cung ứng độc quyền bởi Tổng công ty Viễn thông Việt Nam (VNPT). Các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ viễn thông có dây và không dây đa phần là DNNN. Trong khi đó, hoạt động viễn thông vệ tinh đa phần là do các công ty liên doanh cung ứng. Cơ chế giá Do các đơn vị cung cấp dịch vụ phát thanh và truyền hình vẫn hoạt động theo cơ chế sự nghiệp có thu nên việc hạch toán giá cho việc cung cấp các dịch vụ này rất khó tách bạch. Với các hoạt động cung cấp nội dung, tuy được dựa trên hợp đồng ký kết giữa các đài phát thanh và truyền hình với các công ty cung cấp nội dung, giá cả sẽ không thể phản ánh được hết các thông tin về sở thích và chi phí một khi chúng được các đơn vị sự nghiệp có thu xác lập. Cơ chế định giá viễn thông có dây và không dây hiện nay được quyết định bởi quá trình cạnh tranh giữa các DNNN. Một số công ty nước ngoài tham gia vào thị trường viễn thông Việt Nam nhưng vẫn không cạnh tranh được với các DNNN này. 171
59. Khuyến nghị cải cách Trong khi lĩnh vực viễn thông và truyền hình cáp đã có sự tách bạch khá rõ ràng giữa hoạt động cung ứng hạ tầng viễn thông với hoạt động cung ứng dịch vụ nội dung nhưng điều này chưa diễn ra trong lĩnh vực phát thanh và truyền hình. Đã đến lúc, lĩnh vực phát thanh và truyền hình cũng cần áp dụng cơ chế tương tự như các lĩnh vực cung cấp dịch vụ tiện ích và viễn thông, Việt Nam cần tách hai công đoạn này ra khỏi nhau. Hoạt động vận hành hệ thống phát thanh và truyền hình nên được quản lý bởi các công ty độc lập. Các công ty này trước hết sẽ là các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Sau một thời gian vận hành sẽ chuyển dần thành các công ty cổ phần nhà nước. Song song với các DNNN hoặc cổ phần nhà nước này, Chính phủ cũng nên cho phép các doanh nghiệp tư nhân tham gia cung ứng hạ tầng phát thanh và truyền hình. Các hoạt động cung cấp nội dung sẽ được đảm nhận hoàn toàn bởi các doanh nghiệp, cả nhà nước lẫn tư nhân. Nhà nước tiếp tục điều hành một số DNNN chuyên cung cấp các nội dung tuyên truyền và giáo dục. Có thể Nhà nước sẽ buộc một số các DNNN vận hành hệ thống phát thanh và truyền hình dành một số khung giờ phát sóng nhất định cho các chương trình này. Các chương trình nội dung khác sẽ được kiểm duyệt theo một cơ chế kiểm duyệt công khai và minh bạch. Với lĩnh vực viễn thông, việc cổ phần hoá các doanh nghiệp cần mạnh mẽ hơn để tăng tính cạnh tranh. Cơ chế giá cần được giám sát để tránh các hiện tượng cấu kết giữa các doanh nghiệp. Chi tiết các khuyến nghị xem bảng. 172
60. Bảng 5.5. Đặc điểm các ngành phát thanh, truyền hình, và viễn thông và khuyến nghị chính sách Vai trò Hiệu Số Cơ chế Mã Tỉ lệ Loại thị chi phối quả Mô tả doanh ROA CR50 CR20 CR8 CR4 CR1 định Khuyến nghị cải cách ngành DNNN trường của kinh nghiệp giá DNNN doanh (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) Phát thanh - truyền hình - Chuyển hoạt động phát thanh thành hoạt động kinh doanh. - Tách hoạt động cung ứng hạ tầng phát thanh khỏi hoạt động cung ứng nội dung. Trước mắt, hoạt động cung ứng hạ tầng phát thanh hiện nay sẽ do các DNNN đảm nhận. Tiến tới cổ - Sự phần hoá các DNNN này. Hoạt động Độc nghiệp Rất 6010 3 0.00% -10.88% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 39.7% Hỗn hợp - Cho phép tư nhân tham gia phát thanh quyền có thu thấp cung ứng hạ tầng phát thanh. - Không - Ngoại trừ một số nội dung có tính tuyên truyền, các hoạt động cung ứng nội dung sẽ được các doanh nghiệp tư nhân đảm nhiệm. - Các nội dung phát thanh sẽ chịu một cơ chế giám sát công 173 khai và minh bạch. (0.00%) (0.00%) (0.00%) (0.00%) (0.00%) (0.00%)
61. 174 - Chuyển hoạt động truyền hình thành hoạt động kinh doanh. - Tách hoạt động cung ứng hạ tầng truyền hình khỏi hoạt động cung ứng nội dung. Trước mắt, hoạt động cung ứng hạ tầng truyền hình hiện nay sẽ - Sự Hoạt động Độc do các DNNN đảm nhận. Tiến nghiệp 6021 truyền 39 5.13% -15.97% 100.0% 99.5% 95.4% 87.5% 47.9% quyền Hỗn hợp tới cổ phần hoá các DNNN này. có thu hình nhóm - Cho phép tư nhân tham gia - Không cung ứng hạ tầng truyền hình. - Ngoại trừ một số nội dung có tính tuyên truyền, các hoạt động cung ứng nội dung sẽ được các doanh nghiệp tư nhân đảm nhiệm. - Các nội dung truyền hình sẽ chịu một cơ chế giám sát công khai và minh bạch. (17.66%) (5.13%) (10.00%) (12.50%) (25.00%) (0.00%) - Cổ phần hoá triệt để các Chuương DNNN cung ứng hạ tầng cáp. trình cáp, Độc -Giữ lại DNNN cung ứng các nội vệ tinh và 6022 70 7.14% 10.33% 99.9% 95.6% 86.3% 76.0% 61.3% quyền Có Rất Cao Hỗn hợp dung có tính tuyên truyền. Các các chương nhóm doanh nghiệp cung ứng nội trình thuê dung khác cần được cổ phần bao khác hoá triệt để. (66.64%) (10.00%) (20.00%) (25.00%) (50.00%) (100.00%)
62. Viễn thông - Cổ phần hoá các DNNN cung Hoạt động ứng hạ tầng dịch vụ viễn thông Độc Thị 6110 viễn thông 166 9.04% 4.18% 99.8% 99.2% 95.7% 91.7% 82.2% Có Rất Cao vó dây. quyền trường có dây - Giám sát cơ chế giá để tránh độc quyền. (96.13%) (26.00%) (60.00%) (75.00%) (75.00%) (100.00%) - Cổ phần hoá các DNNN cung Hoạt động Độc ứng hạ tầng dịch vụ viễn thông Thị 6120 viễn thông 251 6.37% 6.82% 99.9% 99.6% 98.9% 95.9% 56.7% quyền Có Rất Cao không dây. trường không dây nhóm - Giám sát cơ chế giá để tránh cấu kết độc quyền nhóm. (99.02%) (28.00%) (65.00%) (87.50%) (100.00%) (100.00%) Hoạt động Độc Rất Thị - Giám sát cơ chế giá để tránh 6130 viễn thông 14 0.00% -27.47% 100.0% 100.0% 98.7% 95.8% 80.9% Không quyền thấp trường cấu kết độc quyền nhóm. vệ tinh (0.00%) (0.00%) (0.00%) (0.00%) (0.00%) (0.00%) Chú thích: - Cột (4): giá trị trong ngoặc đơn là tỉ trọng doanh thu của DNNN. - Cột (5) đến Cột (10): tỉ lệ DNNN trong từng cấp độ tập trung. - Cột (13): So sánh trong mối tương quan với ROA toàn nền kinh tế là 1,9%. ROA <=0,5%: Rất thấp; ROA từ 0,5% đến 1,5%: Thấp; ROA từ 1,5% đến 2,3%; Trung bình; ROA từ 2,3% đến 3%: Cao; ROA lớn hơn 3%: Rất Cao. Nguồn: Tính toán của tác giả từ bộ Điều tra doanh nghiệp 2012 175
63. Quản lý nhà nước, giáo dục, y tế và các hoạt động dịch vụ xã hội khác Đặc điểm ngành Trong các hoạt động dịch vụ xã hội này thì lĩnh vực Quản lý nhà nước, an ninh và quốc phòng về cơ bản thuộc độc quyền của nhà nước. Người dân của một quốc gia bắt buộc phải sử dụng dịch vụ do một nhà nước duy nhất cung cấp. Chỉ có một số ít các hoạt động và dịch vụ có thu trong lĩnh vực Quản lý nhà nước, an ninh và quốc phòng có thể vận hành bởi các doanh nghiệp, tức cho phép người dân có quyền lựa chọn cung ứng từ các đơn vị khác nhau. Trái lại, việc cung ứng các dịch vụ xã hội khác như y tế, giáo dục, v.v. đều có thể vận hành bởi các doanh nghiệp. Tại Việt Nam, đa số các hoạt động dịch vụ xã hội đều được cung ứng bởi các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp có thu hoặc các đoàn thể xã hội trực thuộc nhà nước. Ngoại trừ hoạt động giáo dục và y tế, các hoạt động khác chỉ có vài ba chục doanh nghiệp tham gia. Với hoạt động giáo dục và y tế, số doanh nghiệp tham gia vào lĩnh vực này khá nhiều. Số vốn chủ sở hữu bỏ vào đầu tư cho hai lĩnh vực này năm 2012 lần lượt là 18 nghìn tỉ đồng và 11,7 nghìn tỉ đồng. Đa phần các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ xã hội tại Việt Nam như y tế, giáo dục, điều dưỡng, và hiệp hội là các doanh nghiệp tư nhân. Điều này không phản ảnh được mức độ ảnh hưởng của nhà nước trong các lĩnh vực này. Thực chất, đa phần các dịch vụ này được cung ứng bởi các đơn vị sự nghiệp có thu, như các trường học công (đại học, trung học, cơ sở, mẫu giáo), bệnh viện công, bảo tàng, công viên, v.v Những đơn vị này tuy là các tổ chức công lập nhưng cung ứng các dịch vụ hoàn toàn tương tự như các trường học tư, bệnh viện tư, hay các bảo tàng tư nhân. Cơ chế giá Cơ chế định giá tại các lĩnh vực này được phân chia thành hai loại. Các đơn vị công lập (bệnh viện công lập, trường công lập, bảo 176