Giáo trình Trưng cầu ý dân và quy định vẽ trưng cầu ý dân ở một số nước trên thế - Nguyễn Thị Tố Uyên

164 trang huongle 3150

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Giáo trình Trưng cầu ý dân và quy định vẽ trưng cầu ý dân ở một số nước trên thế - Nguyễn Thị Tố Uyên", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

giao_trinh_trung_cau_y_dan_va_quy_dinh_ve_trung_cau_y_dan_o.pdf

Nội dung text: Giáo trình Trưng cầu ý dân và quy định vẽ trưng cầu ý dân ở một số nước trên thế - Nguyễn Thị Tố Uyên

Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước TRƯNG CẦU Ý DÂN VÀ QUY ĐỊNH VỀ TRƯNG CẦU Ý DÂN Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI ThS. Nguyễn Thị Tố Uyên 1. Một số nhận thức chung về trưng cầu ý dân 1.1. Khái niệm trưng cầu ý dân Thuật ngữ “Trưng cầu ý dân”/“referendum” xuất phát từ tiếng Latin có nghĩa là “điều cần phải được thông báoʺ. Trưng cầu ý dân là sự bỏ phiếu của cử tri nhằm mục đích thông qua các quyết định có tính chất quốc gia hoặc địa phương. Các quyết định được thông qua tại các cuộc trưng cầu ý dân nhiều khi có hiệu lực cao hơn so với các đạo luật do Nghị viện/Quốc hội thông qua. Không có bất kỳ đạo luật nào có thể tuyên bố hủy bỏ quyết định đã được trưng cầu ý dân nhưng quyết định trưng cầu ý dân có thể bãi bỏ đạo luật của Nghị viện/Quốc hội1. Theo Từ điển tiếng Việt do Nhà xuất bản Đà Nẵng phối hợp với Trung tâm Từ điển học xuất bản năm 1995 thì “trưng cầu” được hiểu là “hỏi ý kiến số đông người một cách có tổ chức”; “ý dân” được hiểu là “ý kiến của nhân dân về một vấn đề chính trị nào đó”; Trưng cầu ý dân được hiểu là “hỏi ý kiến người dân bằng tổ chức bỏ phiếu, để nhân dân trực tiếp quyết định vấn đề quan trọng của đất nước”2. Viện Nhà nước và Pháp luật – Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. 1 PGS, TS. Đinh Ngọc Vượng, ʺLịch sử và kinh nghiệm trong thế giới hiện đại về trưng cầu ý dânʺ, Kỷ yếu Hội thảo Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.70. 2 ThS Nguyễn Thị Dung, ʺVai trò của Quốc hội trong tổ chức trưng cầu ý dânʺ, 171
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Theo cuốn Thuật ngữ pháp lý dùng trong hoạt động của Quốc hội và HĐND thì trưng cầu ý dân được hiểu là1: - Một hoạt động do Nhà nước thực hiện để nhân dân bỏ phiếu quyết định hoặc bày tỏ ý kiến về những việc đặc biệt quan trọng của quốc gia. - Việc trưng cầu ý dân do Hiến pháp của mỗi quốc gia quyết định nên tùy theo mỗi nước có thể trưng cầu ý dân để quyết định Hiến pháp hoặc một đạo luật quan trọng. Cũng có những trường hợp trưng cầu ý dân chỉ có tính chất tư vấn còn quyền quyết định vẫn thuộc về cơ quan lập pháp. Có trường hợp trưng cầu ý dân là bắt buộc và cũng có trường hợp cơ quan lập pháp xét thấy cần thiết thì mới tổ chức. Theo Từ điển Pháp ‐ Việt về Pháp luật ‐ Hành chính thì trưng cầu ý dân được hiểu là2: “Mội hình thức tổ chức và hoạt động của nền dân chủ nửa trực tiếp, qua đó nhân dân cộng tác và tham gia vào quyền lập pháp. Lấy ý kiến nhân dân bằng cách tổ chức để nhân dân trực tiếp quyết định một vấn đề quan trọng của đất nước, như thông qua Hiến pháp, một đạo luật, quyết định một chính sách, hoặc yêu cầu Quốc hội biểu quyết một dự án luật do nhân dân có sáng kiến đề nghịʺ. Theo quan điểm của GS.TSKH. Đào Trí Úc, trưng cầu ý dân là ʺhình thức lấy ý kiến nhân dân đối với những vấn đề hệ trọng của đất nước hoặc của từng địa phương thông qua hình thức bỏ phiếu trực tiếp. Thông qua hoạt động này, những người dân đến tuổi trưởng thành, với tư cách công dân của mình, thể hiện chính kiến một cách cụ thể trên những vấn đề cần có quyết định dứt khoát sau khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã làm hết sức mình nhưng chưa tìm được giải pháp thỏa đáng. Qua đó, các cử tri có quyền và có dịp bày tỏ quan điểm của mình và đó chính là điều kiện để các cơ quan lãnh đạo và quản lý ʺtự kiểm traʺ mình. Nhưng quan trọng hơn là qua đó, người dân có điều kiện kiểm tra, Kỷ yếu Hội thảo Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.121. 1 Nguyễn Duy Lãm, Nguyên Thành, Thuật ngữ pháp lý dùng trong hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004, tr.366. 2 Từ điển Pháp ‐ Việt, pháp luật ‐ hành chính, Nxb Thế giới, Hà Nội, 1992, tr.250. 172
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước giám sát trực tiếp việc thực hiện ý kiến trưng cầu, cung cấp đầy đủ thông tin về các vấn đề và sự kiện có liên quanʺ1. Còn theo Từ điển Luật học thì trưng cầu ý dân là “việc lấy ý kiến nhân dân về vấn đề nào đó có liên quan đến lợi ích của nhân dân và lợi ích của đất nước”2. Từ những phân tích trên, có thể đưa ra một cách hiểu chung nhất về trưng cầu ý dân như sau: Trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ trực tiếp, theo đó nhân dân trực tiếp biểu quyết (đồng ý hoặc không đồng ý) các vấn đề quan trọng của đất nước (hoặc địa phương). 1.2. Phân biệt trưng cầu ý dân với một số khái niệm có liên quan Trưng cầu ý dân là một thuật ngữ không phải mới mẻ, nhưng do ít được đề cập, bàn luận nên trên thực tế còn có những cách hiểu chưa thống nhất, thậm chí rất khác nhau hoặc có sự nhầm lẫn với một số khái niệm khác như gọi việc công bố dự thảo Hiến pháp hay một dự án luật để lấy ý kiến nhân dân là trưng cầu ý dân; nhầm tưởng việc điều tra xã hội học là trưng cầu ý dân Đây cũng là lí do phải phân biệt trưng cầu ý dân với các thuật ngữ khác, như phúc quyết, lấy ý kiến nhân dân, bầu cử, điều tra xã hội học. ‐ Trưng cầu ý dân và phúc quyết Phúc quyết là từ Hán Việt được ghép bởi hai từ phúc và quyết: Phúc có nghĩa là ʺlật lại, xét kỹʺ3; quyết có nghĩa là ʺquyết địnhʺ4, là đưa một vấn đề đã được quyết định ra để biểu quyết lại. 1 GS, TSKH Đào Trí Úc, ʺBản chất, nội dung và yêu cầu cơ bản của trưng cầu ý dânʺ, Kỷ yếu Hội thảo Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.131‐144. 2 Viện khoa học pháp lý ‐ Bộ tư pháp , Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa ‐ Nxb Tư pháp, tr. 821. 3 Đào Duy Anh, Hán ‐ Việt từ điển, Trường ‐ Thi xuất bản, Sài Gòn, 1957, tr.136. 4 Pham Văn Các, Từ điển Hán ‐ Việt, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 2000, tr.136. 173
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Ở Việt Nam, thuật ngữ phúc quyết được dùng trong trường hợp toàn dân phúc quyết và trong trường hợp bỏ phiếu tín nhiệm đối với ban lãnh đạo của một cơ quan nhà nước (như Ủy ban hành chính). Chủ thể phúc quyết có thể là toàn dân hay một bộ phận hẹp hơn (các đại biểu HĐND, trong trường hợp phúc quyết Ủy ban hành chính) và phạm vi vấn đề đưa ra phúc quyết có thể là một vấn đề quan trọng như Hiến pháp, một đạo luật hoặc cũng có thể chỉ là bỏ phiếu tín nhiệm với lãnh đạo của một cơ quan nhà nước. Trong lịch sử hệ thống pháp luật của Việt Nam, thuật ngữ phúc quyết rất ít được sử dụng, chúng ta chỉ có thể thấy thuật ngữ này được sử dụng trong Hiến pháp năm 1946 và trong một số văn bản về tổ chức chính quyền địa phương vào cùng thời điểm đó. Trong đó Hiến pháp 1946, Điều 21 quy định: ʺNhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những điều liên quan tới vận mệnh quốc gia ʺ, Điều 32 có quy định: ʺNhững việc quan trọng đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viện đồng ýʺ; việc sửa đổi Hiến pháp phải tuân theo quy định ở điểm c, Điều 70 quy định: ʺNhững điều thay đổi khi được Nghị viện ưng thuận thì phải đưa ra toàn dân phúc quyếtʺ. Trong Sắc lệnh số 63‐SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Điều 18 quy định ʺNếu một phần ba (1/3) số hội viên HĐND xã yêu cầu phúc quyết Ủy ban hành chính xã thì Ủy ban hành chính xã phải triệu tập ngay HĐND xã để bỏ phiếu tín nhiệm”. Như vậy, phúc quyết cũng là trưng cầu ý dân trong trường hợp toàn dân phúc quyết một vấn đề quan trọng của quốc gia. Trong trường hợp này, những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân là những vấn đề đã được các cơ quan nhà nước thông qua. Đối với các hình thức phúc quyết khác (như phúc quyết Ủy ban hành chính) thì không được gọi là trưng cầu ý dân. ‐ Trưng cầu ý dân và lấy ý kiến nhân dân Đây là hai hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Chúng có mục đích, yêu cầu gần giống nhau nhưng cách thức tiến hành lại hoàn toàn 174
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước khác nhau. Do đó, rất cần có sự phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa trưng cầu ý dân và lấy ý kiến nhân dân để đề ra và thực hiện mục đích, yêu cầu của mỗi hoạt động này được đúng đắn và tốt hơn. Trưng cầu ý dân là đưa một vấn đề quan trọng của đất nước ra cho toàn dân thảo luận và cử tri biểu quyết, quyết định theo đa số. Khi đã đưa một vấn đề nào đó ra trưng cầu ý dân thì các cơ quan nhà nước, các tổ chức, đoàn thể chỉ có nhiệm vụ tổ chức thực hiện như là một bộ máy thư ký giúp việc cho cử tri và kiểm phiếu, công bố kết quả chứ không phải là cơ quan tổng hợp, tập hợp ý kiến của cử tri để nghiên cứu tiếp thu, giải trình, chỉnh lý, càng không có quyền bảo lưu ý kiến của mình. Trong khi đó, lấy ý kiến nhân dân là việc Nhà nước tổ chức để nhân dân đóng góp, tham gia ý kiến của mình về một vấn đề cụ thể đưa ra lấy ý kiến. Những ý kiến đóng góp này chỉ được cơ quan hữu quan tổng hợp, nghiên cứu giải trình, tiếp thu khi chỉnh lý dự thảo để trình cơ quan có thẩm quyền xem xét. Cả trưng cầu ý dân và lấy ý kiến nhân dân đều là hình thức dân chủ trực tiếp; về bản chất, trưng cầu ý dân là một trong những hình thức của lấy ý kiến nhân dân. Tuy nhiên, nội hàm của trưng cầu ý dân hẹp hơn so với nội hàm của lấy ý kiến nhân dân. Những việc đưa ra lấy ý kiến nhân dân có khi là để xem xét quyết định về một vấn đề cụ thể (như việc có nên xây dựng một công trình hay không) giống như trong trưng cầu ý dân nhưng cũng có thể là việc góp ý để hoàn chỉnh thêm các vấn đề đưa ra lấy ý kiến (như việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh). Điểm khác biệt cơ bản giữa lấy ý kiến nhân dân và trưng cầu ý dân là ở chỗ: - Thông qua trưng cầu ý dân, người dân trực tiếp quyết định đối với vấn đề được đưa ra trưng cầu; còn thông qua việc lấy ý kiến nhân dân, ý kiến của người dân chỉ mang tính chất tham khảo với cơ quan nhà nước, việc quyết định về vấn đề đưa ra lấy ý kiến như thế nào vẫn hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan nhà nước. 175
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, - Đối tượng của việc lấy ý kiến nhân dân là tất cả những người có khả năng và tâm huyết đóng góp ý kiến, không hạn chế bất kỳ một trường hợp nào dù người ấy có quyền công dân hoặc quyền bầu cử hay không. Trong khi đó, đối tượng của trưng cầu ý dân chỉ gồm những người có quyền bầu cử. - Hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc phải thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu với câu trả lời đồng ý hay không đồng ý với vấn đề đưa ra trưng cầu, còn việc lấy ý kiến nhân dân thường không thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu, người dân góp ý bằng cách thể hiện ý kiến trong văn bản và gửi cho cơ quan tổ chức việc lấy ý kiến nhân dân. ‐ Trưng cầu ý dân và bầu cử Bầu cử là một chế định pháp lý thông dụng và phổ biến ở hầu hết các quốc gia trong đó có Việt Nam. Thuật ngữ bầu cử được sử dụng trong rất nhiều trường hợp, có thể là tổng tuyển cử toàn quốc bầu Quốc hội, cũng có thể là bầu cử đại biểu Hội đồng địa phương hoặc cũng có thể là bầu người lãnh đạo trong các cơ quan, tổ chức. Bầu cử có thể được thực hiện trong các cơ quan nhà nước, nhưng cũng có thể được thực hiện trong các tổ chức, doanh nghiệp. Trong trường hợp tổng tuyển cử toàn quốc bầu Quốc hội hoặc bầu cử đại biểu Hội đồng địa phương, nhân dân trực tiếp quyết định lựa chọn người đại diện cho mình tham gia vào bộ máy nhà nước. Thông qua các cuộc bầu cử này, nhân dân thực hiện chủ quyền qua trung gian là những người đại diện cho mình, bao gồm đại biểu Quốc hội và đại biểu hội đồng địa phương. Trong những trường hợp như vậy, bầu cử và trưng cầu ý dân có nhiều nét tương đồng, thể hiện ở chỗ đều là việc nhân dân được trực tiếp quyết định; đối tượng tham gia bầu cử và trưng cầu ý dân là giống nhau và cùng thực hiện dưới hình thức bỏ phiếu. Tuy nhiên, một điểm khác biệt căn bản giữa bầu cử và trưng cầu ý dân là ở chỗ bầu cử hướng tới việc lựa chọn một cá nhân cụ thể để đại diện cho mình tham gia vào bộ máy nhà nước; còn 176
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước trưng cầu ý dân là hướng tới việc lựa chọn một phương án, một mô hình hay cách giải quyết một vấn đề nhất định. Nhưng trong lịch sử có một số trường hợp trưng cầu ý dân gắn với việc lựa chọn một cá nhân cụ thể nắm giữ quyền lực nhà nước, như ở nước Pháp, Na‐pô‐lê‐ông đệ nhất và Na‐pô‐lê‐ông đệ tam đã tổ chức trưng cầu ý dân về việc lên ngôi hoàng đế của mình, nhưng cùng với việc lựa chọn một vị vua cho mình, nhân dân Pháp đồng thời lựa chọn một chế độ mới thay thế cho chế độ cũ đã bị lật đổ1. ‐ Trưng cầu ý dân và điều tra xã hội học Điều tra xã hội học là một phương pháp nhằm khảo sát để nắm bắt ý kiến của những đối tượng nhất định trong xã hội về một vấn đề nhất định hoặc về một cá nhân cụ thể. Điểm khác biệt cơ bản giữa trưng cầu ý dân và điều tra xã hội học là ở chỗ điều tra xã hội học không phải là hoạt động mang tính pháp lý, có thể do cơ quan nhà nước tiến hành nhưng cũng có thể do một tổ chức hoặc cá nhân bất kỳ thực hiện; kết quả của việc điều tra xã hội học chỉ mang tính chất tham khảo đối với cơ quan nhà nước mà không có giá trị bắt buộc các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thực hiện; còn trưng cầu ý dân do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành và kết quả của nó trong nhiều trường hợp buộc các cơ quan nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân phải nghiêm chỉnh chấp hành. 1.3. Ý nghĩa, vị trí, vai trò của trưng cầu ý dân Trưng cầu ý dân là chế định pháp luật xuất hiện rất sớm trong lịch sử loài người. Ngay từ thời kỳ cổ đại ở Hy Lạp, các nhà tư tưởng chính trị ‐ pháp lý đã đề xuất hình thức dân chủ trực tiếp trong chế độ dân chủ phản ánh tư tưởng quyền lực tối cao thuộc về nhân dân. Aristotle, nhà bách khoa lớn nhất của Hy Lạp cổ đại, khi phân tích về 1 Kỷ yếu Tọa đàm Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân, Tài liệu lưu Nhà pháp luật Việt ‐ Pháp, 2006, tr.6. 177
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, cơ chế phân quyền, đã đề xuất trao nhiều quyền quyết định cho hội nghị công dân. Ông viết: “Công việc thích hợp của hội nghị công dân là quyết định về vấn đề chiến tranh và hòa bình, lập ra hoặc phá vỡ những liên minh, ban hành các đạo luật, những án tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ”1. Trên thực tế, hội nghị công dân đã được thiết lập, với vai trò, vị trí khác nhau trong các nhà nước Hy Lạp và La Mã cổ đại. Ví dụ, Hội nghị công dân ở Nhà nước Aten, bao gồm các công dân đủ tư cách, là cơ quan quyền lực tối cao, khoảng 10 ngày họp một lần để quyết định các vấn đề của nhà nước như chiến tranh và hòa bình, giám sát các cơ quan nhà nước, xét duyệt những việc quan trọng nhất của tòa án. Hầu hết các chức vụ cao cấp của nhà nước do hội nghị công dân bầu bằng phương thức bỏ phiếu hay biểu quyết. Hội nghị công dân còn có quyền ban hoặc tước quyền công dân, cung cấp lương thực cho thành phố 2. Trong khi đó, hội nghị công dân ở Nhà nước Xpác là cơ quan quyền lực cao nhưng lại mang tính hình thức. Trong hội nghị, công dân (từ 30 tuổi) có quyền thông qua hay phản đối những quyết định của Hội đồng Trưởng lão bằng những tiếng hét, chứ không được thảo luận, góp ý gì. Hội nghị công dân do vua triệu tập, nên nó không phải là cơ quan thường xuyên của nhà nước, có hội nghị hay không là do ý muốn của vua. Trừ vấn đề quan trọng, còn các vấn đề khác được biểu quyết bằng những tiếng hét. Phương thức biểu quyết này rất mơ hồ, dễ bị lợi dụng làm cho sai lệch ý kiến của hội nghị. Hội nghị công dân chỉ có quyền thụ động biểu quyết những quyết định của một cơ quan nhà nước mà không có quyền thảo luận, góp ý gì cả, lại càng không có quyền chủ động, quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia3. 1 William Ellis (dịch), The Politics of Aristotle or A Treatise on Government, London. I.M., tr.132. 2 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lịch sử Nhà nước và pháp luật thế giới, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2010, tr.36. 3 Trường Đại học Luật Hà Nội, Sđd, tr.28‐29. 178
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước Các tư tưởng cơ bản về dân chủ trực tiếp cổ đại đã được Rousseau, học giả chính trị ‐ pháp lý người Pháp, tiếp thu và phát triển thành tư tưởng chủ quyền nhân dân. Trong tác phẩm Khế ước xã hội, ông lý giải: Chủ quyền tối cao là sự thực hiện ý chí chung nên không thể tự nó bỏ nó được. Cơ quan quyền lực tối cao là một con người tập thể, nên chỉ tự mình nó đại biểu cho nó mà thôi. Với ông, nếu có một dân tộc thiên thần, thì dân tộc này sẽ tự cai trị theo đường lối dân chủ. Ông quan niệm chỉ những văn bản do nhân dân nhất trí thông qua mới trở thành luật. Điều này có nghĩa ông quan niệm đạo luật là ý chí chung và nhân dân là người lập pháp. Mặc dù cho rằng dân chủ trực tiếp mới là dân chủ thực sự, nhưng ông cũng phải thừa nhận rằng đó là một hình thức lý tưởng, bởi dân chủ trực tiếp sẽ khó áp dụng trong các xã hội phức tạp với lãnh thổ rộng lớn và đông dân cư. Do vậy, ông thừa nhận khả năng đại diện nhân dân, nhưng những người đại diện này là đầy tớ của nhân dân và các quyết định của họ chỉ có thể trở thành luật khi được đem trưng cầu ý dân1. Như vậy, có thể thấy từ xưa, các nhà nghiên cứu đã khẳng định trưng cầu ý dân có ý nghĩa là một hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp cho người dân, giúp cho người dân được trực tiếp thực hiện quyền làm chủ của mình. Cho đến thời điểm hiện tại cũng vậy, các quốc gia, dù có chế độ chính trị khác nhau, cũng đều tuyên bố rằng “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”, tuy nhiên nhân dân không thể tự mình trực tiếp quyết định tất cả các công việc của nhà nước. Do vậy, mỗi nhà nước đều có các thiết chế đại diện, do nhân dân bầu ra, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước. Nhân dân chuyển giao quyền lực của mình cho nhà nước nhưng không chuyển giao “sạch trơn”, mà giữ lại cho mình quyền được bày tỏ chính kiến, trực tiếp quyết định những vấn đề của đời sống xã hội thông qua hình thức dân chủ trực tiếp đó là trưng cầu ý dân. 1 Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Lịch sử các học thuyết chính trị, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2009, tr.439‐440. 179
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Dân chủ trực tiếp mang những ưu điểm cụ thể như sau: ‐ Dân chủ trực tiếp bảo đảm nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”, thông qua trưng cầu ý dân, người dân được trực tiếp quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Do đó, những quyết định quan trọng của chính quyền luôn phù hợp và phản ánh được ý chí của người dân. ‐ Dân chủ trực tiếp mang tính phổ thông, đại chúng. Nhân dân có thể thể hiện ý kiến của mình không phân biệt tầng lớp, tuổi tác, công việc hay giới tính Hình thức dân chủ trực tiếp tồn tại thì mọi công dân đều có thể trực tiếp bày tỏ ý kiến của mình về vấn đề vận mệnh quốc gia hay những vấn đề quan trọng khác. ‐ Dân chủ trực tiếp thể hiện hiệu lực thi hành ngay lập tức đối với những vấn đề được áp dụng hình thức này. Hình thức dân chủ trực tiếp nhằm lấy đa số ý kiến nhân dân về một vấn đề cụ thể, quyết định theo đa số của nhân dân thường là những quyết định mang tính pháp lý cao nhất, vượt qua những văn bản của cơ quan quyền lực nhà nước, có giá trị tối cao. ‐ Dân chủ trực tiếp là một hình thức mà nhân dân có thể tự do bày tỏ ý kiến của mình mà không cần thông qua một cơ quan, một tổ chức, một cá nhân nào cả. Không xuất hiện một tầng lớp trung gian có nghĩa là nhân dân được trực tiếp quyết định vấn đề theo ý kiến của mình. Nhà nước là đơn vị có nhiệm vụ tổ chức hình thức dân chủ trực tiếp cho nhân dân tham gia đồng thời cũng thành cơ quan bảo đảm thực thi ý kiến của nhân dân, cụ thể hóa những quyết định của nhân dân vào thực tiễn đời sống xã hội. Nhân dân thực hiện quyền của mình, nhà nước trở thành cơ quan thực hiện mệnh lệnh trực tiếp của nhân dân. ‐ Hình thức dân chủ trực tiếp luôn thể hiện những ưu điểm của mình là nhân dân được trực tiếp thể hiện ý chí, nguyện vọng của mình, còn nhà nước sẽ dễ dàng bao quát được mọi khía cạnh của đời sống thực tiễn, hiểu được tâm ý và nguyện vọng thực sự của nhân dân từ đó ban hành đường lối chính sách và pháp luật phù hợp với cuộc sống. 180
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước ‐ Việc chỉ chú trọng thực hiện hình thức dân chủ đại diện mà coi nhẹ hình thức dân chủ trực tiếp dẫn đến nguy cơ tùy tiện và lộng quyền từ cơ quan nhà nước nói chung và chính từ cơ quan dân chủ đại diện nói riêng. Chính sách và pháp luật nhà nước ban hành sẽ xa rời nguyện vọng của nhân dân, thiếu sự cần thiết thực tiễn từ xã hội. Thực trạng trên đòi hỏi tiếp tục phát huy những ưu điểm của dân chủ đại diện, đồng thời dân chủ trực tiếp phải được vận hành trên cơ sở pháp lý hoàn thiện về hình thức, nội dung và trình tự pháp lý. Vấn đề cụ thể là xây dựng chế định trưng cầu ý dân thực sự phù hợp với thực tiễn. ‐ Cơ chế dân chủ trực tiếp ở một số quốc gia đã trở thành công cụ pháp lý quan trọng để có ý kiến đa số của nhân dân về những vấn đề quan trọng của đất nước. Dân chủ trực tiếp không chỉ nhằm mục đích để nhân dân tham gia thiết lập nên bộ máy nhà nước, tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội mà nhân dân còn giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước. Dân chủ trực tiếp thể hiện quyền lực nhà nước là của nhân dân – nhân dân quyết định trực tiếp hay bày tỏ ý chí nguyện vọng đề đạt kiến nghị của mình để xây dựng nhà nước ‐ Hình thức dân chủ trực tiếp được xây dựng với nền tảng quan trọng là chế định trưng cầu ý dân. Trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ trực tiếp, thể hiện mối quan hệ nhà nước – công dân trong quản lý, điều hành đất nước, trong đó cơ quan nhà nước theo trình tự, thủ tục đưa một vấn đề ra nhân dân trực tiếp quyết định thông qua việc bỏ phiếu. Trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ trong đó người dân trực tiếp quyết định đối với công việc nhà nước. Nhân dân thực hiện quyền làm chủ thông qua việc trực tiếp bày tỏ ý kiến, nguyện vọng của mình về công việc của nhà nước. Trưng cầu ý dân là hình thức thể hiện quyền làm chủ một cách trực tiếp của nhân dân. ‐ Trưng cầu ý dân góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm chính trị của người dân, tạo thói quen cho họ phát biểu chính kiến của mình về các vấn đề chung của đất nước; đồng thời, đây cũng là bước chuẩn bị, tạo sự sẵn sàng cho người dân trong việc thực 181
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, hiện các quy định của pháp luật, đảm bảo tính khả thi cũng như hiệu quả của pháp luật. Vị trí, vai trò của dân chủ trực tiếp nói chung và của trưng cầu ý dân nói riêng trong đời sống chính trị của mỗi quốc gia như thế nào, điều đó phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, như: các điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, trình độ dân trí, trình độ chính trị, trình độ pháp lý, thói quen thực hiện dân chủ của người dân theo từng nước; phụ thuộc vào sự tác động của các quốc gia khác nhau trong khu vực và trên thế giới Tuy nhiên, có thể khẳng định rằng, khi dân chủ càng phát triển thì càng tạo điều kiện mở rộng và phát huy trưng cầu ý dân. Ngược lại, ở đâu và nơi nào quan tâm và chú trọng tới dân chủ trực tiếp cũng như trưng cầu ý dân, thì nơi đó nền dân chủ mới thực sự phát triển và chế độ chính trị ở đó mới thực sự mang bản chất “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Nói cách khác, dân chủ là tiền đề để thực hiện và mở rộng trưng cầu ý dân; và ngược lại, trưng cầu ý dân là công cụ, phương tiện quan trọng thúc đẩy sự phát triển của dân chủ cả về phạm vi và mức độ. 1.4. Đặc điểm của trưng cầu ý dân Trên cơ sở phân tích và chỉ ra những điểm khác nhau giữa trưng cầu ý dân và các hình thức tương tự khác ở trên, có thể rút ra một số những đặc điểm cơ bản của trưng cầu ý dân như sau1: Thứ nhất, trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ trực tiếp. Thông qua hoạt động trưng cầu ý dân, những người dân đến tuổi trưởng thành, với tư cách công dân của mình, trực tiếp, không thông qua bất cứ một cá nhân hay tổ chức nào, bỏ phiếu quyết định những công việc quan trọng của Nhà nước theo trình tự thủ tục nhất định. 1 Tham khảo ThS. Đinh Thế Hưng, ʺCác hình thức dân chủ và trưng cầu ý dânʺ, Kỷ yếu Hội thảo Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.47. 182
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước Thứ hai, trưng cầu ý dân là một quyền cơ bản của người dân và do đó Nhà nước có trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân. Nhân dân có quyền tham gia trưng cầu ý dân. Theo Điều 29 Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2013), “Công dân đủ mười tám tuổi trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân”; có thể thấy chủ thể tham gia trưng cầu ý dân theo pháp luật Việt Nam là toàn thể người dân Việt Nam, trên 18 tuổi, không bị hạn chế quyền công dân; chủ thể tham gia trưng cầu ý dân mang tính chất phổ thông chứ không bị bó hẹp trong nội bộ của một cơ quan, tổ chức, một giới hay một tầng lớp dân cư trong xã hội. Ở các nước khác, pháp luật về trưng cầu ý dân đều quy định người tham gia bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân là những người có đủ điều kiện tham gia bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử phổ thông. Nhân dân có quyền tham gia trưng cầu ý dân, do vậy Nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức đảm bảo quyền cơ bản này của nhân dân. Ở Pháp, Ai Cập, Ucraina, chủ thể được trao quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân là Tổng thống; còn ở nước ta, chủ thể có quyền tổ chức trưng cầu ý dân là Quốc hội, được quy định ở khoản 15 Điều 70 Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2013) và UBTVQH có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội, được quy định tại khoản 13 Điều 74 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2013). Việc ban hành luật về trưng cầu ý dân cũng là một trách nhiệm của Quốc hội trong việc thực thi quyền tham gia trưng cầu ý dân của người dân. Thứ ba, các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân là những vấn đề quan trọng của quốc gia hoặc của địa phương. Trong pháp luật hiện hành của nước ta không quy định cụ thể các vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân, Hiến pháp chỉ quy định giao cho Quốc hội thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân theo khoản 15 Điều 70 Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2013). Do đó, có thể hiểu Quốc hội được toàn quyền lựa chọn các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân. Đó đều là những vấn đề quan trọng của đất nước như phúc quyết Hiến pháp, địa giới hành chính lãnh thổ, tổ chức 183
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, bộ máy công quyền, các điều ước quốc tế Đối với trưng cầu ý dân ở một địa phương, thì cũng tương tự như vậy. Thứ tư, trưng cầu ý dân phải được thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu. Trưng cầu ý dân bắt buộc phải thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu với câu trả lời là đồng ý hay không đồng ý với vấn đề được đưa ra trưng cầu, khác với các hình thức dân chủ khác như lấy ý kiến nhân dân thường không thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu, người dân góp ý bằng cách thể hiện ý kiến trong văn bản gửi cho các cơ quan lấy ý kiến nhân dân. Trưng cầu ý dân ở Việt Nam thường được tiến hành một cách độc lập, riêng rẽ với các hoạt động khác. Nhưng ở một số nước, trong một số trường hợp, do vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân gắn liền với chính sách của các chính đảng tham gia tranh cử nên cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức kết hợp cùng với cuộc bầu cử Quốc hội hoặc cùng với cuộc bầu cử Tổng thống. Tuy nhiên, dù được tổ chức riêng hay kết hợp cùng với cuộc bầu cử thì vẫn phải được thực hiện dưới hình thức bỏ phiếu. Thứ năm, kết quả của trưng cầu ý dân có ý nghĩa bắt buộc đối với nhà nước. Kết quả trưng cầu ý dân có giá trị bắt buộc đối với nhà nước, nói cách khác, nhà nước phải tuân thủ ý chí đa số của nhân dân, khi ý kiến đa số của nhân dân được phản ánh thông qua kết quả của cuộc trưng cầu ý dân. Điều này nói lên tính chủ quyền nhân dân, tính chính đáng của Nhà nước. Rousseau ‐ một nhà khoa học chính trị ‐ pháp lý, đã nhấn mạnh: “Không một quyết định chính trị hay một đạo luật nào có hiệu lực nếu không được nhân dân tán thành”. Chính vì vậy, kết quả của cuộc trưng cầu ý dân có giá trị quyết định buộc các cơ quan nhà nước và mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành. Rất ít nước quy định kết quả trưng cầu ý dân có giá trị tham khảo. 1.5. Phân loại trưng cầu ý dân Dựa theo các tiêu chí khác nhau, trưng cầu ý dân có thể được phân chia thành nhiều loại khác nhau. Cụ thể là: 184
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước 1.5.1. Căn cứ vào tính chất của cuộc trưng cầu ý dân Theo tiêu chí này thì có thể phân ra làm hai loại trưng cầu ý dân là trưng cầu ý dân bắt buộc và trưng cầu ý dân tùy nghi lựa chọn. ‐ Trưng cầu ý dân bắt buộc: là cuộc bỏ phiếu của cử tri được tiến hành một cách đương nhiên đối với những vấn đề cụ thể mà Hiến pháp hoặc pháp luật quy định. Trưng cầu ý dân bắt buộc thường chỉ áp dụng đối với các quyết định chính trị rất quan trọng. Trưng cầu ý dân bắt buộc thường được áp dụng đối với việc sửa đổi Hiến pháp, bất đồng giữa tổng thống và cơ quan lập pháp, phê chuẩn các điều ước quốc tế, tham gia một tổ chức siêu quốc gia, các vấn đề về chủ quyền quốc gia hoặc tự quyết. Ví dụ, ở Úc, Đan Mạch và Venezuela, tất cả các sửa đổi về hiến pháp đều phải bắt buộc thông qua trưng cầu ý dân; còn ở các nước như Iceland và Peru, trưng cầu ý dân được áp dụng đối với một số trường hợp sửa đổi Hiến pháp nhất định. Tại Thụy Sỹ ‐ quê hương của trưng cầu ý dân ‐ ngoài Hiến pháp, một số điều ước quốc tế bắt buộc phải đưa ra trưng cầu ý dân trước khi phê chuẩn và ở Đan Mạch thì việc trao quyền cho các tổ chức quốc tế hoặc tổ chức siêu quốc gia phải được thực hiện thông qua hình thức trưng cầu ý dân. ‐ Trưng cầu ý dân tùy nghi/lựa chọn: là cuộc bỏ phiếu của cử tri không mang tính bắt buộc mà theo đề xuất của những chủ thể quyền lực nhà nước nhất định hoặc một số trường hợp theo đề xuất của các đảng phái. Loại trưng cầu ý dân này có nhiều hình thức khác nhau: + Trưng cầu ý dân được quy định trước mang tính nguyên tắc trong Hiến pháp hoặc trong các quy chế về trưng cầu ý dân. Như ở Tây Ban Nha, Hiến pháp quy định: các quyết định mang tính chất chính trị đặc biệt quan trọng có thể được đưa ra trưng cầu ý dân để tham vấn và nhà vua có thể tiến hành cuộc trưng cầu ý dân theo đề nghị của Tổng thống sau khi được Hạ nghị viện ủy quyền; ở Argentina, Hiến pháp quy định cả cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp đều có quyền khởi xướng việc trưng cầu ý dân. 185
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, + Trưng cầu ý dân không được quy định trước trong Luật và Hiến pháp. Đó là một loại trưng cầu ý dân mà mỗi lần cần thực hiện thì cơ quan lập pháp sẽ ban hành một đạo luật riêng để áp dụng trong trường hợp cụ thể đó. Ví dụ, ở Na Uy, Hiến pháp không có quy định gì về trưng cầu ý dân và cơ quan lập pháp có quyền quyết định có tổ chức trưng cầu ý dân hay không và nếu quyết định trưng cầu ý dân thì cơ quan này sẽ quy định chi tiết việc thực hiện1. 1.5.2.Căn cứ vào thời điểm đề xuất trưng cầu ý dân Theo tiêu chí này thì có thể có trưng cầu ý dân trước khi Nghị viện thông qua một vấn đề nào đó và trưng cầu ý dân sau khi Nghị viện thông qua một vấn đề nào đó2: ‐ Trưng cầu ý dân về vấn đề trước khi Nghị viện thông qua: là việc trước khi Nghị viện thông qua một đạo luật, chẳng hạn Nghị viện muốn biết ý kiến của nhân dân về nội dung của đạo luật bằng cách trưng cầu ý dân. ‐ Trưng cầu ý dân về vấn đề sau khi Nghị viện thông qua: là khi Nghị viện thông qua một nghị quyết hay đạo luật nào đó, nghị quyết hay đạo luật đó cần phải được nhân dân biểu thị ý kiến ‐ thông qua hay không thông qua. Ý kiến của nhân dân được thể hiện thông qua trưng cầu ý dân. Kết quả trưng cầu ý dân trong trường hợp này là ý kiến cuối cùng, nếu kết quả trưng cầu ý dân cho thấy đa số tán thành thì đạo luật hay nghị quyết được đưa ra trưng cầu ý dân mới có hiệu lực thi hành, ngược lại nghị quyết hay đạo luật đó sẽ bị hủy bỏ. 1 ThS. Lê Thị Kim Thanh, So sánh tổng quan về Luật Trưng cầu ý dân của một số nước trên thế giới, Kỷ yếu Hội thảo Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.131‐144. 2 PGS.TS. Đinh Ngọc Vượng, Pháp luật của các nước về trưng cầu ý dân; bài nghiên cứu: Lịch sử và kinh nghiệm trong thế giới hiện đại về trưng cầu ý dân, Kỷ yếu Hội thảo Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.72. 186
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước Ngoài hai trường hợp kể trên còn có trưng cầu ý dân ngoài hoạt động của Nghị viện là trường hợp một quyết định hay một dự luật được thông qua mà không cần tới ý kiến của Nghị viện một khi Tổng thống muốn thông qua luật nhưng không tin tưởng vào sự ủng hộ của Nghị viện1. 1.5.3. Căn cứ vào phạm vi địa lý tiến hành trưng cầu ý dân Theo tiêu chí này, có thể phân ra làm hai hình thức: ‐ Trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc: là cuộc trưng cầu ý dân được tiến hành trên phạm vi lãnh thổ của toàn quốc gia với sự tham gia của tất cả các cử tri trong cả nước. ‐ Trưng cầu ý dân ở địa phương: là cuộc trưng cầu ý dân được tiến hành trong một phạm vi lãnh thổ của một đơn vị hành chính hoặc một số đơn vị hành chính của quốc gia với sự tham gia của cử tri địa phương hoặc của vùng đó. 1.5.4. Căn cứ vào đối tượng được đưa ra trưng cầu ý dân Theo tiêu chí này, có thể phân ra làm những loại như sau: + Trưng cầu ý dân về lập hiến: là cuộc trưng cầu ý dân về nội dung của bản Hiến pháp đã được Quốc hội thông qua, có nên hay không nên sửa đổi Hiến pháp hiện hành hoặc về nội dung của Hiến pháp đã được sửa đổi, bổ sung. + Trưng cầu ý dân về lập pháp: là cuộc trưng cầu ý dân về các đạo luật đã được Quốc hội thông qua hoặc về sáng kiến của nhân dân đề nghị ban hành một đạo luật hay là cuộc trưng cầu để nhân dân trực tiếp quyết định về việc quốc gia mình có tham gia hoặc không tham gia vào một điều ước quốc tế. 1 PGS,TS Đinh Ngọc Vượng, Pháp luật của các nước về trưng cầu ý dân; bài nghiên cứu: Lịch sử và kinh nghiệm trong thế giới hiện đại về trưng cầu ý dân, Kỷ yếu Hội thảo Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.72‐73. 187
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, + Trưng cầu ý dân về hành pháp: là cuộc trưng cầu ý dân mà nhân dân trực tiếp quyết định các vấn đề về quản lý nhà nước như quyết định việc chia, tách, sáp nhập, điều chỉnh những thay đổi khác về địa giới hành chính ‐ lãnh thổ nơi mình sinh sống; hay việc nhân dân tự mình quyết định về một dự án quy hoạch, đầu tư xây dựng công trình liên quan trực tiếp đến lợi ích của cộng đồng dân cư 1.5.5. Căn cứ vào giá trị của cuộc trưng cầu ý dân Theo tiêu chí này thì có thể chia ra thành: trưng cầu ý dân có giá trị bắt buộc và trưng cầu ý dân có giá trị tham khảo: + Trưng cầu ý dân có giá trị bắt buộc: là trưng cầu ý dân mà kết quả của cuộc trưng cầu ý dân là kết quả cuối cùng, buộc các cơ quan nhà nước phải quyết định theo mà không thể có quyết định nào khác. + Trưng cầu ý dân có giá trị tham khảo: là trưng cầu ý dân để biết ý kiến của nhân dân về một hay các vấn đề nào đó mà Nghị viện sẽ quyết định thông qua. Ý kiến của nhân dân trong trường hợp này sẽ được Nghị viện xem xét, có thể sẽ không bắt buộc phải theo. Khi kết quả trưng cầu ý dân chỉ có giá trị tham khảo, thì thực chất hình thức này đã chuyển sang hoạt động “lấy ý kiến nhân dân” hay “tham vấn nhân dân”. Theo cách hiểu phổ biến, giá trị của cuộc trưng cầu ý dân thường có giá trị bắt buộc. 2. Quy định về trưng cầu ý dân của một số nước trên thế giới 2.1. Khái quát pháp luật về trưng cầu ý dân trên thế giới Trưng cầu ý dân là một chế định pháp lý phổ biến trên thế giới hiện nay. Với vị trí, vai trò quan trọng, trưng cầu ý dân thường được hiến pháp các nước quy định. Ngoài ra, một đạo luật về trưng cầu ý dân được ban hành để quy định về quy trình, thủ tục tổ chức trưng cầu ý dân. Các nước có các quy định rất đa dạng về trưng cầu ý dân: trưng cầu ý dân bắt buộc (Australia, Litva, Đan Mạch, Estonia, Macedonia, Ireland, Peru, Litva, Thụy Điển, Venezuela ); trưng cầu ý dân lựa chọn/tùy nghi (Tây Ban Nha, Áo, Argentina, Nauy, 188
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước Vương Quốc Anh ); hoặc áp dụng cả hai hình thức trưng cầu bắt buộc và lựa chọn/tùy nghi (như Thụy Sỹ). Những vấn đề quan trọng thường được đưa ra trưng cầu ý dân. Tuy vậy, tùy từng nước có những quy định cụ thể khác nhau. Ở các nước châu Âu, vấn đề sửa đổi hiến pháp hoặc chính trị quan trọng thường được đưa ra trưng cầu ý dân. Các nước Châu Mỹ La ‐ tinh thì thường trưng cầu các vấn đề chính trị nội bộ. Các vấn đề về thuế, chi tiêu công thường là những vấn đề không đưa ra trưng cầu ý dân xuất phát từ tính chuyên môn sâu của những vấn đề này (như ở Armenia, Estonia, Đan Mạch, Hungary, Uruguay ). Phần lớn các quốc gia ghi nhận trưng cầu ý dân ở cấp quốc gia. Bên cạnh đó, nhiều nước cũng tổ chức trưng cầu ý dân ở cấp bang, các cấp địa phương (như ở Hoa Kỳ, Canada, British Columbia, Pháp, Italy, Nga, Hungary, Phần Lan, Hà Lan, Đức). Một số nước chưa bao giờ tổ chức trưng cầu ý dân ở cấp quốc gia như Nhật Bản, Cộng hòa Dân chủ nhân dân Triều Tiên, Indonesia, Ấn Độ, Trung Quốc, Malaysia, Thái Lan, Việt Nam 1. Trong số các quốc gia, Thụy Sỹ có lịch sử trưng cầu ý dân lâu đời bậc nhất (hơn 150 năm, từ năm 1848). Người Thụy Sỹ rất coi trọng hình thức dân chủ trực tiếp, do đó nhân dân có thể làm chủ thông qua rất nhiều hình thức đa dạng: bầu cử; sáng kiến nhân dân; trưng cầu ý dân và khiếu nại. Trưng cầu ý dân được tổ chức rất nhiều và thường xuyên, chiếm 40% các cuộc trưng cầu được tổ chức trên thế giới, đứng thứ 2 sau bang California (Hoa Kỳ). Trưng cầu ý dân ở Thụy Sỹ là công cụ duy trì đoàn kết dân tộc, nâng cao dân trí, bảo đảm tính khả thi của pháp luật2. 1 Phần này tham khảo: Ban Biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới (Sách chuyên khảo), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2012, tr.67‐77. 2 PGS, TS Đinh Ngọc Vượng, Lịch sử và kinh nghiệm trong thế giới hiện đại về trưng cầu ý dân, Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.76. 189
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, 2.2. Pháp luật trưng cầu ý dân ở Mỹ1 Sáng kiến và trưng cầu ý dân được qui định trong pháp luật của các bang. Ngoại trừ bang Delaware thì 49 bang khác đều có các luật về sáng kiến và trưng cầu ý dân. Theo các qui định pháp luật của Mỹ thì có ba loại trưng cầu ý dân theo sáng kiến của nhân dân: (i) Trưng cầu bắt buộc về Hiến pháp. Theo pháp luật của Liên bang và pháp luật của bang thì mọi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải được trưng cầu ý dân và đó là điều kiện tiên quyết để thực hiện sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp. Việc sửa đổi toàn bộ Hiến pháp phải qua hai lần trưng cầu ý dân. Lần thứ nhất là trưng cầu thành lập Quốc hội lập hiến và sau đó là trưng cầu bản hiến pháp sửa đổi. Tất cả các bang đều phải thực hiện trưng cầu ý dân sửa đổi Hiến pháp. (ii) Trưng cầu về luật. Có 39 bang qui định về trưng cầu ý dân để thông qua một dự án luật và trong số đó có 24 bang chấp nhận trưng cầu ý dân theo sáng kiến của nhân dân. Trưng cầu ý dân về luật có ba dạng: Trưng cầu bắt buộc, trưng cầu tùy nghi và trưng cầu theo sáng kiến của nhân dân. Trưng cầu bắt buộc được tổ chức để thông qua luật liên quan đến tài chính như thuế hay khoản chi công, khoản vay hoặc tài trợ cho doanh nghiệp. Loại luật khác cần được trưng cầu ý dân liên quan đến việc xác định thủ phủ bang hoặc trụ sở các cơ quan chính quyền quan trọng, các trường đại học. Trưng cầu tùy nghi có phạm vi rộng hơn vì thực hiện đối với các dự án luật liên quan đến nhiều vấn đề khác. Trưng cầu theo sáng kiến của nhân dân. Đối với việc thực hiện trưng cầu ý dân theo sáng kiến của người dân thì điều kiện đặt ra là phải thu thập đủ chữ ký của những người ủng hộ. Số lượng chữ ký là điều kiện để thực hiện trưng cầu ý dân theo ý kiến của nhân dân ở các bang có sự khác nhau. 1 Lê Hồng Hạnh, Pháp luật trưng cầu ý dân ở Mỹ và Canada – Bài tham luận Hội thảo về trưng cầu ý dân – Hội Luật gia Việt Nam, 6/2013. 190
Trưng cầu ý dân và quy định về trưng cầu ý dân ở một số nước 2.3. Pháp luật về trưng cầu ý dân ở Canada Thực tiễn của Canada cho thấy trưng cầu ý dân được chính quyền các cấp sử dụng song khác với ở Mỹ việc sử dụng trưng cầu ý dân rất ít, đặc biệt là ở cấp liên bang. Pháp luật Liên bang. Ở cấp Liên bang, Canada không có luật chung điều chỉnh việc thực hiện trưng cầu ý dân mặc dù cũng đã có những cố gắng lập pháp theo hướng này. Tháng 6 năm 1992, Chính quyền liên bang đã ban hành luật về trưng cầu ý dân có giới hạn mà thực chất là Luật về trưng cầu ý dân đối với Hiến pháp của Canada. Cấp bang. Trưng cầu ý dân được điều chỉnh chủ yếu bởi luật của các bang. Ví dụ, bang Saskatchewan đã thông qua Luật về trưng cầu ý dân; bang British Columbia thông qua Luật về chấp thuận sửa đổi Hiến pháp theo đó chính quyền bang có nghĩa vụ phải tổ chức trưng cầu ý dân đối với những sửa đổi, bổ sung Hiến pháp Canada trước khi bỏ phiếu trong Nghị viện bang. Tương tự, bang Alberta ban hành Luật về trưng cầu Hiến pháp (Constitutional Referendum Act) qui định những sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải trưng cầu ý dân ở bang. 2.4. Một số nhận xét Các quy định pháp luật và thực tiễn về trưng cầu ý dân ở các nước cho thấy một số nhận xét sau1: - Mô hình trưng cầu ý dân phải xuất phát từ đặc điểm tổ chức nhà nước và truyền thống văn hóa, lịch sử của dân tộc. - Trưng cầu ý dân phải được tổ chức thực hiện theo lộ trình và kiên trì. 1 PGS.TS. Đinh Ngọc Vượng, Lịch sử và kinh nghiệm trong thế giới hiện đại về trưng cầu ý dân, Kỷ yếu Hội thảo Trưng cầu ý dân ‐ Những vấn đề lý luận và thực tiễn, do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 04/6/2013, tr.87‐88. 191
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, - Các bộ phận của hệ thống chính trị có vai trò quan trọng trong việc tổ chức trưng cầu ý dân. - Cần cân nhắc về tỷ lệ cử tri tham gia biểu quyết trưng cầu ý dân. Từ những nhận xét trên, có thể thấy nếu xây dựng pháp luật về trưng cầu ý dân ở Việt Nam thì chỉ nên quy định trưng cầu ý dân quyết định mà không quy định trưng cầu ý dân tham khảo để tránh lãng phí và tốn kém các nguồn lực của quốc gia; cần quy định cả trưng cầu ý dân bắt buộc và trưng cầu ý dân lựa chọn (tùy nghi) bởi nếu không có quy định về các vấn đề bắt buộc phải đưa ra trưng cầu ý dân thì Luật trưng cầu ý dân khó có thể đi vào đời sống chính trị của đất nước. Mặt khác, chế định pháp luật về trưng cầu ý dân chỉ thực sự có ý nghĩa khi nó bao gồm những quy định về trường hợp cơ quan có thẩm quyền bắt buộc phải đưa vấn đề ra để nhân dân biểu quyết (dù muốn hay không). Việc quy định những trường hợp phải trưng cầu ý dân càng cụ thể càng tốt. Nhiều nước trên thế giới quy định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải được đưa ra trưng cầu ý dân. Những vấn đề thuộc đối tượng trưng cầu ý dân cần được quy định theo hướng mở, tức là theo cách liệt kê một số vấn đề quan trọng nhất và điểm cuối cùng là “các vấn đề khác do Quốc hội quyết định”. Đồng thời, cũng cần tính đến vấn đề quy định những trường hợp không được đưa ra trưng cầu ý dân: Một số vấn đề có thể được loại trừ ra khỏi nội dung trưng cầu ý dân bởi quy định của Hiến pháp hoặc của luật. Một số nước soạn thảo danh mục các chủ đề có thể đưa ra trưng cầu ý dân hoặc xác định các lĩnh vực cụ thể không đưa ra trưng cầu ý dân như là vấn đề liên quan đến lĩnh vực thuế, tài chính ‐ ngân sách và chi tiêu công. 192
Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA HƯƠNG ƯỚC TRONG TỔ CHỨC VÀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ CƠ SỞ PGS.TS. Bùi Xuân Đức 1. Hương ước trong đời sống dân chủ cơ sở Hương ước, khoán ước (hay còn gọi nôm na là lệ làng) ở Việt Nam xuất hiện vào khoảng giữa thế kỷ XV1. Đó là những quy ước liên quan đến các mặt của đời sống làng xã được ghi chép thành văn bản (cũng có thể gồm cả những điều lệ không được ghi chép mà truyền khẩu trong dân gian) được cộng đồng làng xã cùng nhau tuân thủ. Hương ước quy định về hầu hết các mặt hoạt động của làng xã người Việt như cách tổ chức và hoạt động của các thiết chế tổ chức trong làng xã; các hội tư văn, tư võ, hội thiện, phe giáp, xóm ngõ; các hoạt động xã hội như hội hè đình đám, tế lễ, tuần phòng, khao vọng, giao hiếu; và một số hoạt động kinh tế. Những quy ước này vừa có những nét chung vừa mang những nét riêng biệt của mỗi làng Việt. Qua thời gian hàng mấy thế kỷ phát triển cho đến trước Cách mạng tháng Tám, hương ước đã trở nên phổ biến ở hầu hết các làng xã Bắc Bộ và lan rộng ra các nơi khác. Ngay thời kỳ thuộc địa, hương ước vẫn tiếp tục tồn tại và phát triển. Do có chịu ảnh hưởng nhất định của chế độ thực dân khi tiến hành các chính sách “cải lương hương chính” những năm nửa đầu thế kỷ XX nên chúng thường được gọi là “hương ước cải lương”. Viện trưởng Viện NCKH Mặt trận ‐ Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam. 1 Trích theo: Phan Đại Doãn và Bùi Xuân Đính “Ba thời kỳ phát triển của hương ước”, trong cuốn: Luật tục và phát triển nông thôn hiện nay ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, H., 2000, tr.124. 193
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, nhất là sau năm 1954, cơ cấu tổ chức làng xã phong kiến bị bãi bỏ, hương ước không còn cơ sở để tồn tại trong các làng đang được cải tạo theo mô hình chính quyền địa phương kiểu mới, trong đó cấp cơ sở là xã bao gồm nhiều làng chứ không phổ biến một làng như trước. Bộ máy chính quyền mới và hệ thống pháp luật XHCN đã ra đời thay thế hầu như toàn bộ các quy định của ʺlệ làngʺ trong quản lý xã hội nông thôn. Tiếp đó, công cuộc xây dựng CNXH theo mô hình tập trung bao cấp với các hợp tác xã nông nghiệp là chủ thể kinh tế ở nông thôn làm cho làng mất dần vị trí và vai trò quan trọng của nó trong quản lý xã hội và bảo tồn các giá trị văn hoá ở nông thôn, càng làm cho các kiểu lệ làng “biến sâu vào ngăn tủ”. Tuy vậy, cũng phải thấy rằng hương ước không biến mất hoàn toàn mà nhiều nội dung của nó vẫn được duy trì bằng cách chuyển hoá và bảo tồn dưới các dạng nét văn hoá truyền thống, các sinh hoạt cộng đồng và các phong tục tập quán lành mạnh trong nhân dân. Từ cuối những năm 1980 đầu những năm 1990, khi nông thôn Việt Nam bước vào thời kỳ đổi mới với việc giao khoán ruộng đất cho các hộ gia đình sử dụng ổn định và lâu dài (Nghị quyết 10), thì việc quản lý kinh tế ‐ xã hội ở các thôn làng cũng bắt đầu chuyển đổi. Hộ gia đình không còn là ʺbiến sốʺ phụ thuộc vào hợp tác xã nông nghiệp như trước mà được trở lại là đơn vị kinh tế tự chủ, trở thành tác nhân quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở nông thôn. Cùng với sự thay đổi vị trí của hộ gia đình, vị trí và vai trò quản lý kinh tế xã hội của làng thôn cũ ‐ với tính cách là cộng đồng dân cư gắn kết truyền thống có thiết chế tổ chức riêng, phong tục tập quán, tín ngưỡng, tâm lý, tính cách riêng của xã hội ‐ đã dần dần được khẳng định trở lại. Các mặt tích cực trong hoạt động thôn làng như các thiết chế dân chủ hoá và văn hoá truyền thống, tín ngưỡng được đẩy mạnh, nhưng đồng thời các yếu tố tiêu cực như tranh chấp đất đai, thói gia trưởng dòng họ, các loại tệ nạn cũng được dịp trỗi dậy. Pháp luật của nhà nước lúc này không đủ và cũng không thể đủ để điều chỉnh các quan hệ trong 194
Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện một cộng đồng vốn rất đa dạng và phong phú hơn thời bao cấp. Công cụ hương ước ‐ một hình thức bổ sung cho pháp luật, đáp ứng nhu cầu và cách thức quản lý mới ở thôn, bản ‐ đến lúc này bắt đầu có điều kiện phục hồi trở lại và phát huy tác dụng. Sự xuất hiện trở lại của hương ước (hương ước mới) đã là một thực tế và đang đóng góp nhất định vào quá trình quản lý và dân chủ hoá ở nông thôn nước ta hiện nay. Hương ước ʺtự phátʺ ra đời với nhiều tên gọi khác nhau như ʺQuy ước làng văn hoáʺ, ʺQuy ước làngʺ, ʺQuy ước nông thônʺ, ʺQuy ước xây dựng nếp sống văn minh, lập lại kỷ cương xã hộiʺ. Việc soạn thảo lúc đầu phần nhiều do các cụ về hưu, là những người nắm tương đối vững pháp luật, hiểu rõ phong tục tập quán của làng soạn thảo ra; hoặc do một trong các đối tượng sau soạn thảo: Cấp uỷ chi bộ và Ban quản lý xóm, Ban Mặt trận xóm, Ban cán sự khối; hoặc kết hợp cả Ban Mặt trận, Trưởng xóm, Hội trưởng Hội bảo thọ. Sau khi soạn thảo, bản hương ước được thông qua chi bộ đảng và đại hội Ban Mặt trận làng. Tiếp đến đưa về các xóm đội sản xuất để mọi thành viên thảo luận, đóng góp ý kiến. Khi hai bước này được tiến hành và được sự nhất trí của đa số dân cư thì bản hương ước sẽ được đưa ra thông qua tại Đại hội toàn thôn, làng và được gửi lên UBND xã để phê duyệt. Cuối cùng là in ấn và thông báo cho mọi người thực hiện (thường phát đến tận nhà). Nội dung các bản hương ước trước hết giới thiệu về truyền thống tốt đẹp của làng trong quá trình hình thành và phát triển qua các giai đoạn lịch sử như lòng yêu nước, đánh giặc giữ làng, thương yêu đùm bọc lẫn nhau, chan hoà thân ái, có ngành nghề truyền thống, có đình, chùa, đền to đẹp, đặc biệt là những đóng góp trong hai cuộc kháng chiến chống Pháp và chống Mỹ. Mục đích của việc ban hành hương ước là để giữ gìn và bảo vệ các thuần phong mỹ tục đó, đồng thời để đáp ứng cho thời kỳ phát triển mới. Tiếp đến là các quy định về xây dựng và bảo vệ chính quyền như giúp đỡ, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền hoạt động, tham gia bầu chọn các chức danh tự quản ở thôn. Đặc biệt đầy đủ và cụ thể là các quy 195
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, định về nếp sống văn hoá như ma chay, cưới xin, tín ngưỡng, gia đình con cái, khuyến học, an ninh trật tự, bảo vệ và phát triển sản xuất, bảo vệ môi trường, khen thưởng, xử phạt Mặc dù còn có nhiều hạn chế, nhưng sự ra đời của hương ước, quy ước mới (gọi là hương ước mới để phân biệt với hương ước cũ trước đây) đã đóng góp đắc lực cho việc quản lý thôn xóm thời kỳ này. Chính quyền địa phương các cấp đã có sự ủng hộ tích cực và hướng dẫn, chỉ đạo việc triển khai rộng khắp công tác này1. Tuy nhiên, công tác này thường được ʺkhoán trắngʺ cho ngành văn hoá thông tin mà chưa có sự quan tâm đầy đủ của cấp uỷ và chính quyền các cấp đúng nghĩa, đặc biệt là ở cấp trung ương. Từ giữa những năm 1990 trở đi, thấy rõ ý nghĩa tích cực của hương ước mới trong việc quản lý xã hội và thực hiện dân chủ ở nông thôn ‐ như nhận xét của nhiều người là ʺở những làng đã xây dựng được quy ước đã có chuyển biến thực sự về mọi mặt: an ninh chính trị và trật tự xã hội được đảm bảo, các tệ nạn xã hội được đẩy lùi, không xảy ra tranh chấp đất đai, đình chùa, miếu mạo được tôn tạo, đời sống kinh tế, văn hoá, xã hội được cải thiện rõ rệt, tình làng nghĩa xóm được duy trìʺ2 hay của Nhà nước ʺcác hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư đã góp phần hỗ trợ không nhỏ trong việc thực hiện pháp luật của Nhà nước, điều chỉnh các mối quan hệ xã hội mang tính tự quản tại cộng đồng dân cư cơ sởʺ3, Đảng và Nhà nước đã dành một 1 Xem: ví dụ, Nghị quyết số 38/HĐND9 tháng 4/1993 của tỉnh Hà Bắc về xây dựng quy ước làng văn hoá; Nghị quyết số 55/NQHĐND năm 1992 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Tây về việc xây dựng quy ước làng văn hoá; Quyết định số 07/QĐUB ngày 6/01/1994 của UB nhân dân tỉnh Thái Bình về thực hiện nếp sống văn hoá; Nghị quyết số 08/NQ/TV ngày30/7/1994 của ban thường vụ tỉnh uỷ Thái Bình về xây dựng đời sống văn hoá cơ sở 2 Trích theo Vũ Thị Hiên. Hội thảo khoa học về xây dựng quy ước làng văn hoá, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2/1993. 3 Xem: Chỉ thị số 24/CT‐TTg ngày 19‐6‐1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư. 196
Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện sự quan tâm thích đáng đến vấn đề này. Tại Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương khoá VII, họp tháng 6 năm 1993, Tổng bí thư Đỗ Mười đã nhấn mạnh: ʺNhà nước cần sớm nghiên cứu đề ra quy chế thích hợp với chức năng, vai trò của xã, thôn, xóm, làng bản trong tình hình mới. Trong khuôn khổ của pháp luật và dựa vào những quy định này có thể xây dựng hương ước làm cơ sở để tổ chức quản lý hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng ʺ. Văn kiện Hội nghị này đã ghi: ʺKhuyến khích xây dựng và thực hiện các hương ước, quy chế về nếp sống văn minh ở các thôn xãʺ1. Ngày 18‐2‐1998, Bộ Chính trị đã ra Chỉ thị số 30/CT‐TƯ về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, tăng cường công tác quản lý Nhà nước đối với việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước. Tiếp sau đó, dưới góc độ toàn quốc, Nhà nước đã ban hành một loạt văn bản chỉ đạo, hướng dẫn việc ban hành và thực hiện hương ước, quy ước, như: Nghị định số 29/NĐ‐CP ngày 11‐5‐1998 của Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, Chỉ thị số 24/CT‐TTg ngày 19/6/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư; Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT/BTP‐BVHTT‐BTTUBTƯMTTQVN ngày 31/3/2000 của Liên bộ Tư pháp, Văn hoá ‐ Thông tin, Ban thường trực Uỷ ban trung ương MTTQ Việt Nam hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, cụm dân cư. Với nền tảng pháp luật này2, hương ước mới đã được chính thức hoá và được triển khai mạnh mẽ trên toàn quốc. Các văn bản sửa đổi quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (Nghị định số 79/2003/NĐ‐CP ngày 07 tháng 7 năm 2003 của 1 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 5 BCHTW khoá VII, NXB Chính Trị quốc gia, H., 1993, tr.73. 2 Ngoài ra còn có các văn bản hướng dẫn cụ thể do các địa phương ban hành, ví dụ như: Tài liệu hướng dẫn xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước làng, bản, thôn, khối phố, cụm dân cư do Sở Tư pháp tỉnh Thanh Hoá ban hành năm 2002 v.v 197
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã) hoặc nâng lên thành pháp lệnh giai đoạn sau (Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn ngày 20 tháng 4 năm 2007) tiếp tục ghi nhận nội dung này. Nhìn rộng ra các nước khác ở châu Á thì không chỉ ở Việt Nam mà ở Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản cũng có hương ước với các dạng thức khác nhau. Điều đáng lưu ý là tại các nước này, nhà nước đều tỏ thái độ rõ ràng đối với hương ước. Nhà nước Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa đã ban hành “Luật Tổ chức HĐND thôn” (năm 1987) trong đó xác định cần có hương ước. Hương ước ở Trung Quốc do hội nghị nhân dân trong thôn thảo luận, thông qua và được cấp chính quyền Hương (Trấn) phê duyệt, có hiệu lực thi hành trong phạm vi thôn, do hội đồng thôn tổ chức thi hành. Tại Nhật Bản, Quốc hội đã ban hành “Luật Địa phương tự trị” (năm 1947) xác định quyền tự trị, tự quản của cộng đồng làng thôn. Cho đến đầu thập kỷ 1990, tại nhiều thôn làng Nhật vẫn tồn tại các giác thư như là những quy định riêng của mỗi cộng đồng dân cư về những vấn đề cụ thể như bảo vệ đê điều, thoả thuận phân chia ranh giới các làng với chữ ký của đại diện các nhóm xã hội, các dòng họ trong thôn làng. Tại Hàn Quốc, cho đến đầu thập kỷ 1970, nông thôn vẫn còn hương ước được hình thành trên cơ sở của các tộc ước, và cho đến đầu thập kỷ 1980, nhiều thôn làng Hàn Quốc vẫn còn duy trì Ban Bảo vệ hương ước do dân tự lập ra để duy trì nếp sống văn hóa của cộng đồng theo truyền thống dân tộc7. 2. Xây dựng và thực hiện hương ước – một nội dung quan trọng của thực hiện dân chủ ở cơ sở Theo quy định chung, quy trình ban hành và thực hiện hương ước mới được tiến hành như sau: 7 Theo Phan Đại Doãn, Sđd. 198
Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện 1. Hình thức thể hiện của hương ước: ‐ Về tên gọi: Thống nhất tên gọi chung là Hương ước hoặc Quy ước (làng, thôn, ấp, bản, cụm dân cư). ‐ Về cơ cấu: Có lời nói đầu ghi nhận truyền thống văn hoá của địa phương, nêu mục đích của việc xây dựng hương ước. Tiếp đến là các chương, mục, điều, khoản, điểm. 2. Nội dung quy định của hương ước: Hương ước là văn bản quy phạm xã hội trong đó quy định các quy tắc xử sự chung do cộng đồng dân cư cùng thoả thuận đặt ra để điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của nhân dân nhằm giữ gìn và phát huy những phong tục, tập quán tốt đẹp và truyền thống văn hoá trên địa bàn làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc quản lý Nhà nước bằng pháp luật. Nội dung hương ước cần tập trung quy định về các vấn đề sau: a) Đề ra các biện pháp, phương thức thích hợp giúp dân cư trên địa bàn tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm phát huy quyền tự do, dân chủ của nhân dân; động viên và tạo điều kiện để nhân dân thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ công dân; b) Bảo đảm giữ gìn và phát huy thuần phong, mỹ tục, thực hiện nếp sống văn minh trong ứng xử, giao tiếp, ăn, ở, đi lại, xoá bỏ hủ tục, phát triển các hoạt động văn hoá lành mạnh, xây dựng và phát huy tình làng nghĩa xóm, đoàn kết, tương thân, tương ái, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau trong cộng đồng dân cư; thực hiện tốt các chính sách xã hội của Đảng và Nhà nước; c) Đề ra các biện pháp góp phần bảo vệ tài sản Nhà nước, tài sản công cộng và tài sản công dân, bảo vệ môi trường sống, bảo vệ rừng, biển, sông, hồ, danh lam thắng cảnh, đền chùa, miếu mạo, các nguồn nước, đê điều, đập nước, kênh mương, kè cống, đường dây tải điện; xây dựng và phát triển đường làng, ngõ xóm, trồng cây xanh; d) Đề ra các biện pháp bảo vệ thuần phong mỹ tục, bài trừ các hủ tục, tệ nạn xã hội và mê tín dị đoan trong việc cưới hỏi, việc 199
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, tang, lễ hội, thờ phụng ở địa phương; khuyến khích những lễ nghi lành mạnh, tiết kiệm, hạn chế ăn uống lãng phí, tốn kém; đ) Góp phần xây dựng nếp sống văn minh, gia đình văn hoá, xây dựng làng, thôn, bản, ấp, cụm dân cư văn hoá, hình thành các quy tắc đạo đức mới trong gia đình và cộng đồng; khuyến khích mọi người đùm bọc, giúp đỡ nhau khi gặp khó khăn, hoạn nạn, ốm đau; vận động thực hiện các chính sách dân số ‐ kế hoạch hoá gia đình, xây dựng các gia đình theo tiêu chuẩn gia đình văn hoá; e) Xây dựng tình đoàn kết, tương thân, tương ái trong cộng đồng, vận động các thành viên trong gia đình, họ tộc, xóm làng đoàn kết nhau để xoá đói giảm nghèo, phát triển sản xuất, nâng cao đời sống, khuyến học, khuyến nghề ở địa phương; vận động các thành viên trong cộng đồng tham gia tổ hợp tác, hợp tác xã nhằm phát triển sản xuất. Khuyến khích phát triển các làng nghề; đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình phúc lợi công cộng: điện, đường, trường học, trạm xá, nghĩa trang, các công trình văn hoá thể thao trên địa bàn. Lập, thu chi các loại quỹ trong khuôn khổ pháp luật và phù hợp khả năng đóng góp của nhân dân; g) Đề ra các biện pháp cụ thể bảo vệ trật tự, trị an trên địa bàn, góp phần phòng chống các tệ nạn xã hội như ma tuý, cờ bạc, rượu chè bê tha, trộm cắp, mại dâm và các hành vi khác vi phạm pháp luật nhằm xây dựng địa bàn trong sạch. Phát động trong nhân dân ý thức phòng gian, bảo mật, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật về tạm trú, tạm vắng; tham gia quản lý, giáo dục, giúp đỡ những người lầm lỗi tại cộng đồng dân cư. Đề ra các biện pháp cần thiết hỗ trợ cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật trên địa bàn; bảo đảm triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về tổ chức tự quản ở cơ sở như Tổ hoà giải, Ban an ninh, Tổ bảo vệ sản xuất, Ban kiến thiết và các tổ chức tự quản khác; h) Đề ra các biện pháp thưởng, phạt phù hợp để bảo đảm thực hiện hương ước: 200
Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện ‐ Hương ước quy định các hình thức và biện pháp khen thưởng đối với cá nhân, hộ gia đình có thành tích trong việc xây dựng và thực hiện hương ước như: lập sổ vàng truyền thống, nêu gương người tốt việc tốt, ghi nhận công lao, thành tích của tập thể, cá nhân; bình xét, công nhận gia đình văn hoá và các hình thức khen thưởng khác do cộng đồng tự thoả thuận hoặc đề nghị các cấp chính quyền khen thưởng theo quy định chung của Nhà nước. ‐ Đối với những người có hành vi vi phạm các quy định của hương ước thì chủ yếu áp dụng các hình thức giáo dục, phê bình của gia đình, tập thể cộng đồng, thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng ở cơ sở. Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy định của hương ước thì trên cơ sở thảo luận thống nhất trong tập thể cộng đồng, có thể buộc thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm trong phạm vi cộng đồng hoặc áp dụng các biện pháp phạt nhưng không được đặt ra các biện pháp xử phạt nặng nề xâm phạm đến tính mạng, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân. Trong hương ước không đặt ra các khoản lệ phí. ‐ Hương ước có thể đề ra các biện pháp nhằm góp phần giáo dục những người có hành vi vi phạm pháp luật bị giáo dục tại xã, phường, thị trấn; giáo dục, cảm hoá giúp đỡ người phạm tội sau khi ra tù trở thành người lương thiện, có ích cho xã hội. ‐ Những hành vi vi phạm pháp luật phải do các cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật. Việc áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hương ước không thay thế các biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật. 3. Thủ tục soạn thảo, thông qua, phê duyệt, tổ chức thực hiện và sửa đổi, bổ sung hương ước: Hương ước phải được xây dựng một cách dân chủ, công khai, phù hợp với pháp luật, được chia theo các bước sau: Bước 1. Thành lập Nhóm soạn thảo và tổ chức soạn thảo hương ước: 201
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Trưởng thôn, làng, ấp, bản, cụm dân cư (Trưởng thôn) chủ trì cùng Bí thư chi bộ, Trưởng ban công tác Mặt trận thống nhất các nội dung cơ bản cần soạn thảo, đồng thời chỉ định các thành viên Nhóm soạn thảo Trưởng thôn chủ trì, phối hợp với Ban công tác Mặt trận, dưới sự lãnh đạo của chi bộ Đảng ở cơ sở chỉ đạo nhóm soạn thảo xây dựng hương ước. Bước 2. Tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và nhân dân vào Dự thảo hương ước. Dữ thảo được gửi đến cơ quan chính quyền, cấp uỷ, lãnh đạo các tổ chức chính trị ‐ xã hội ở cấp xã; nếu điều kiện cho phép thì gửi đến từng hộ gia đình để lấy ý kiến đóng góp. Có thể thảo luận ở tổ, đội sản xuất, tổ dân phố, ngõ xóm, nhóm các hộ gia đình, thảo luận ở các tổ chức đoàn thể ở thôn, làng, cụm dân cư, niêm yết, phát thanh trên đài truyền thanh, mở hộp thư để góp ý kiến. Dự thảo có thể được HĐND hoặc UBND cấp xã thảo luận, tham gia ý kiến. Bước 3. Thảo luận và thông qua hương ước. Trên cơ sở những đóng góp, Nhóm soạn thảo chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo và gửi tới các thành phần sẽ được dự kiến mời tham gia Hội nghị thông qua hương ước. Hội nghị cử tri hoặc Hội nghị đại biểu hộ gia đình ở làng, thôn, bản, ấp, cụm dân cư được tiến hành khi có ít nhất 2/3 tổng số thành phần cử tri hoặc đại diện hộ gia đình tham dự. Hương ước được thông qua khi có quá nửa số người tham dự tán thành. Hình thức biểu quyết do Hội nghị quyết định có thể bằng cách giơ tay hoặc bỏ phiếu. Hương ước chính thức thông qua trình phê duyệt có chữ ký của Trưởng thôn, Bí thư chi bộ, trưởng Ban công tác Mặt trận và già làng (nếu có) kèm theo biên bản Hội nghị thông qua hương ước. Bước 4. Phê duyệt hương ước. Sau khi hương ước được thông qua, Chủ tịch UBND cấp xã cùng Chủ tịch Uỷ ban MTTQ cấp xã xem xét nội dung của hương 202
Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện ước bảo đảm phù hợp với pháp luật, thuần phong mỹ tục và trao đổi thống nhất với Chủ tịch HĐND cấp xã về nội dung của hương ước trước khi trình lên cấp huyện phê duyệt. Hương ước gửi lên UBND cấp huyện duyệt kèm công văn đề nghị của UBND cấp xã. Chủ tịch UBND cấp huyện xem xét, phê duyệt hương ước trong thời hạn 30 ngày bằng một quyết định phê duyệt hương ước. Hương ước được phê duyệt có đóng dấu giáp lai. Trường hợp hương ước không được phê duyệt thì Phòng Tư pháp chủ trì, phối hợp với Phòng Văn hoá ‐ Thông tin hướng dẫn cơ sở chỉnh lý, hoàn thiện hương ước đó để trình lại. UBND cấp xã có trách nhiệm chuyển hương ước đã được phê duyệt để trưởng thôn tổ chức thực hiện; phối hợp với MTTQ và các tổ chức chính trị ‐ xã hội, tổ chức xã hội ở cơ sở chỉ đạo, đôn đốc thực hiện hương ước; kiểm tra, phát hiện và kịp thời chấn chỉnh những sai trái, lệch lạc, tiêu cực trong việc thực hiện hương ước; định kỳ báo cáo UBND cấp trên và HĐND cùng cấp việc thực hiện hương ước. Hàng năm cần tổ chức kiểm điểm việc thực hiện hương ước. Trong trường hợp cần sửa đổi, bổ sung thì do Hội nghị cử tri hoặc Hội nghị đại biểu hộ gia đình thông qua theo trình tự, thủ tục chung. Qua trên có thể thấy, ở phạm vi chung toàn quốc, pháp luật điều chỉnh việc ban hành và thực hiện hương ước, quy ước cho đến nay đã khá đầy đủ và chi tiết. Ngoài ra ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng quan tâm chỉ đạo, ra những văn bản hướng dẫn chi tiết hơn vấn đề này phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của từng địa phương. Trên cơ sở đó, việc ban hành và thực hiện hương ước về cơ bản đã đi vào nền nếp. Những tồn tại, hạn chế: Hơn 10 năm qua, kết quả đạt được của công tác xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước ở cơ sở cũng còn không ít hạn chế, khiếm khuyết, cụ thể là: 203
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, 1. Tên gọi và đối tượng điều chỉnh còn lẫn lộn, chủ thể ban hành hương ước, quy ước chưa đúng quy định. Các hương ước phần nhiều lẫn lộn với quy chế thực hiện dân chủ ở cơ sở. Thực ra thì quy chế thực hiện dân chủ ở xã do Chính phủ ban hành cho chính quyền cấp xã thực hiện bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Các địa phương (xã, phường, thị trấn) có thể cụ thể hoá quy chế ở địa phương mình bằng việc ban hành một bản riêng (ví dụ, xã An Tây, huyện Bến Cát, tỉnh Bình Dương đã ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã mình8) còn hương ước, quy ước là văn bản quy phạm xã hội của cộng đồng làng, thôn, ấp, bản do cộng đồng ban hành theo hướng dẫn chung của Nhà nước. Thế nhưng đã có nơi như xã Thượng Kiệm, huyện Kim Sơn, tỉnh Ninh Bình ban hành Quy ước thực hiện dân chủ của xã mà nội dung giống một bản hương ước. Cái sai ở đây là đáng lẽ xã ban hành quy chế thì lại ra quy ước. Mà khi đã là quy ước thì lại không phải do xã ban hành mà phải là một làng, thôn nào đó. 2. Nội dung hương ước mới còn sơ sài, lặp lại pháp luật và chủ trương chính sách của Nhà nước một cách khô khan, thiếu cụ thể và sát thực với điều kiện và đặc điểm của từng làng, câu chữ trong văn bản còn nặng tính hô hào, khẩu hiệu. Có không ít bản hương ước có những điều khoản không đúng với tinh thần của pháp luật, can thiệp quá sâu vào đời sống cá nhân, đi ngược lại cả những phong tục truyền thống từ lâu đời, thậm chí quy định cả những ʺhình phạtʺ vốn không thuộc thẩm quyền của cấp cơ sở. Chẳng hạn, hương ước của một làng ở xã Bình Điền, huyện Hương Trà, tỉnh Thừa Thiên ‐ Huế quy định phụ nữ 20 tuổi, nam giới 22 tuổi mới được kết hôn. Quy ước của 7 làng thuộc huyện Hương Trà quy định phụ nữ nào không lấy được chồng thì trên 30 tuổi mới có quyền làm mẹ và chỉ được sinh một con. Có hương ước (số này không ít) quy định hình thức ʺxử lý hình sựʺ đối với các tội: đánh bạc, trộm cắp, mua bán, tiêm chích ma tuý , mà 8 Xem trong: Nguyễn Văn Sáu (Chủ biên) Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay. và Hồ Văn Thông, NXB Chính trị Quốc gia, H., 2001. 204
Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện những tội và hình phạt này được quy định trong Bộ luật Hình sự. Có hương ước nêu thành nguyên tắc: ʺNếu người làng không chấp hành đúng hương ước, quy ước của làng, xã thì sẽ bị xử lý hình sựʺ9. 3. Nhiều bản hương ước quy định các hình thức phí, lệ phí, xử phạt một cách tuỳ tiện, bừa bãi. Trong số 230 hương ước được khảo sát, có đến 24 bản quy định cấp thôn, làng, bản được thu phí, lệ phí. Ở một số xã của huyện Gia Bình, tỉnh Bắc Ninh có các hương ước quy định các chủ phương tiện xe bò kéo, xe công nông thuộc người làng phải nộp lệ phí. Người ngoài có xe ô tô đi qua làng phải đóng góp tu bổ đường từ 3.000 ‐ 4.000 đồng/chuyến. Nhiều hương ước tại các tỉnh Thừa Thiên ‐ Huế, Ninh Thuận, Lạng Sơn, Nghệ An có quy định người dân phải nộp lệ phí giải quyết các đơn từ. Hương ước của 4 xã ở huyện Phú Xuyên, tỉnh Hà Tây (cũ) quy định mức lệ phí xác nhận đơn là 20.000đ ‐ 30.000đ/đơn. Đó là chưa kể các khoản lệ phí kết hôn, mai táng người chết. Có nhiều hương ước quy định hành vi vi phạm hành chính và các hình thức xử phạt (mà thẩm quyền này theo pháp luật chỉ thuộc Chính phủ). Nhiều hương ước (đã qua khâu thẩm định, phê duyệt ở huyện) quy định các thôn được phạt cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu tang vật vi phạm10. 4. Theo hướng dẫn chung, các bản hương ước cần đề ra các biện pháp, phương thức thích hợp giúp dân cư trên địa bàn tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm phát huy quyền tự do, dân chủ của nhân dân; động viên và tạo điều kiện để nhân dân thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ công dân, tuy nhiên trên thực tế hầu như chưa thấy có bản hương ước, quy ước mới nào quy định riêng về vấn đề này. 5. Trong khi ở các làng, thôn, bản, khóm, ấp ở nông thôn, hương ước, quy ước hầu hết đã được xây dựng và triển khai đưa vào cuộc sống thì ở các cụm dân cư, tổ dân phố ở đô thị, việc này diễn ra chậm chạp. 9 Theo: Mạnh Quân, ʺLệ làngʺ: Lắm khi hơn cả ʺphép vuaʺ, Báo Thanh Niên, số ra ngày 25/8/2001. 10 Mạnh Quân, Tài liệu đã dẫn. 205
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Cho đến nay, còn rất nhiều cụm dân cư, tổ dân phố chưa xây dựng được quy ước, thậm chí không thấy nhắc đến nữa. Điều này một mặt cho thấy sự thiếu chỉ đạo sát sao của các cấp chính quyền, sự ít quan tâm của dân cư trong việc thực hiện một chủ trương, chính sách của Nhà nước nhưng cũng đặt ra vấn đề về sự cần thiết, tính thiết thực của những văn bản kiểu này ở khu vực đô thị. Với những hạn chế nêu trên, tính thiết thực, tính khả thi và tính hiệu quả của hương ước mới ở nhiều nơi chưa cao. Do không gian và đối tượng điều chỉnh hạn chế lại thiếu cơ chế tổ chức thực hiện và tính cưỡng chế nên hương ước rất khó phát huy tác dụng. Nhiều nghiên cứu về hương ước mới gần đây đã chỉ ra rằng có tình trạng nhiều hương ước xây dựng xong bỏ đấy do thiếu cơ chế tổ chức thực hiện.11 Thực trạng này đặt ra trước cơ quan quản lý nhà nước những đòi hỏi mới về công tác chỉ đạo, hướng dẫn và giám sát việc ban hành và thực hiện hương ước, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật cho phù hợp và sát thực tế hơn. 3. Một số giải pháp phát huy vai trò của hương ước Một là, hương ước, qui ước của thôn, làng, tổ dân phố, cụm dân cư thực sự là bản cam kết của toàn thể nhân dân ở địa phương, nhằm thực hiện những chuẩn mực xã hội, thực hiện các qui định của pháp luật, đấu tranh loại bỏ các hủ tục lạc hậu, mê tín dị đoan, các tệ nạn xã hội để thực hiện nếp sống văn minh ‐ gia đình văn hoá, xây dựng cuộc sống mới ở khu dân cư. Do vậy việc xây dựng hương ước, qui ước phải đúng trình tự, đúng thủ tục qui định, phải có sự thống nhất của toàn dân, đặc biệt là vai trò của Trưởng ban công tác Mặt trận, già làng, trưởng bản chiếm một vị trí then chốt trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện hương ước, qui ước ở thôn, làng, tổ dân phố và cụm dân cư. 11 Xem: Nguyễn Huy Tính, Hương ước mới ‐ một phương tiện góp phần quản lý xã hội ở nông thôn Việt Nam hiện nay, Tóm tắt luận án Tiến sỹ Luật học. H., 2003, tr. 15. 206
Phát huy vai trò của hương ước trong tổ chức và thực hiện Hai là, cần cụ thể hoá hơn nữa các quy định của Chính phủ, các Bộ có liên quan về vấn đề này để khắc phục những chỗ còn chưa rõ ràng, chưa cụ thể dẫn đến gây hiểu nhầm và vận dụng sai. Ví dụ, đoạn hướng dẫn ở điểm h mục 1, Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT/BTP‐BVHTT‐BTTUBTƯMTTQVN ngày 31/3/2000 nêu trên cho phép ʺhương ước có thể buộc thực hiện nghĩa vụ, áp dụng các biện pháp phạt nhưng không được đặt ra các biện pháp xử phạt nặng nềʺ, vậy thế nào là ʺnặng nềʺ và ʺkhông nặng nềʺ? Ba là, cần đơn giản hoá thủ tục thông qua và phê duyệt hương ước, quy ước. Quy định hiện hành đưa ra quy trình soạn thảo và lấy ý kiến đóng góp vào Dự thảo hương ước quá nhiều khâu, nhiều cấp, đặc biệt là yêu cầu về Hội nghị thông qua hương ước phải có 2/3 thành phần tham dự là quá cao. Nên chăng bỏ bớt quy trình phải có sự thảo luận của HĐND và UBND xã đối hương ước, vì hương ước là của thôn, làng. Hội nghị thông qua hương ước chỉ cần quá nửa số cử tri hoặc đại diện chủ hộ là đủ, nhất là khi sửa đổi, bổ sung. Thủ tục phê duyệt hương ước cũng quá phức tạp. Nghiên cứu quy trình phê duyệt hương ước cho thấy, để xây dựng được hương ước, khâu cuối cùng tốn rất nhiều thời gian, đôi khi hương ước được phê duyệt thì nội dung đã không còn phù hợp, cần phải sửa đổi, bổ sung. Do đó, nên sửa đổi thẩm quyền phê duyệt hương ước, có lẽ chỉ cần để UBND cấp xã phê duyệt là đủ. Bốn là, hương ước nói chung là bản điều lệ tự quản của làng, thôn, ấp, bản, không nên chỉ nặng về quy định hành vi và chế tài. Cần có quy định cả về tổ chức các thiết chế tự quản để dân cư tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở. Nâng dần vai trò của hương ước để có thể trở thành một văn bản tự quản của cấp chính quyền mới mà có thể sẽ được nghiên cứu lập ra theo mô hình chính quyền tự quản trong tương lai. Năm là, để hương ước, qui ước đi vào hiện thực cuộc sống, thực sự trở thành ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân, đem lại lợi ích chính đáng cho người dân, chúng ta cần phải ra sức vận động, tuyên truyền cho người dân hiểu rõ sâu sắc về ý nghĩa 207
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, của việc xây dựng và thực hiện hương ước, qui ước. Muốn vậy, MTTQ, các đoàn thể và các cơ quan chức năng cần phải tăng cường công tác tuyên truyền, vận động, giám sát chặt chẽ việc xây dựng và quá trình phê duyệt hương ước, qui ước. Đặc biệt phải coi trọng những phong tục tập quán, phát huy những tinh hoa văn hoá của dân tộc, duy trì và phát triển các ngành nghề, khôi phục lại các truyền thống văn hoá dân gian. Hương ước là văn bản quy phạm xã hội, trong đó quy định các quy tắc xử sự chung do cộng đồng dân cư cùng thoả thuận đặt ra để điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật. Tuy nhiên để hương ước có tính khả thi, cần có những quy định pháp lý thiết thực, rõ ràng, phù hợp với yêu cầu đổi mới của đất nước và bảo đảm được trật tự, nền nếp ở địa phương. Chú ý việc nâng cao dân trí, đưa cán bộ có trình độ năng lực xuống các địa bàn khu dân cư để tuyên truyền giải thích cho người dân xoá bỏ dần những phong tục tập quán lạc hậu, đưa pháp luật vào đời sống của người dân, làm cho người dân thực sự là người chủ của đất nước, cùng nhau phấn đấu vì mục tiêu ʺDân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minhʺ. Sáu là, tinh thần của Hiến pháp năm 2013 là phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương, cơ sở và cũng có thể coi là sự bắt đầu của việc xác lập trở lại chế độ tự quản. Với sự vận động của dân chủ cơ sở, chúng ta có thể nhìn thấy sự chuyển đổi tất yếu của hương ước từ chỗ chỉ là bản quy ước về các vấn đề của làng, thôn, ấp, bản là những đơn vị dân cư thuộc xã chứ không phải của một cấp chính quyền trở thành một bản điều lệ làm cơ sở cho tổ chức chính quyền tự quản làng xã khi mô hình tổ chức này được thiết lập trở lại. Cần phải định hướng để hương ước mới khắc phục những bất cập, hạn chế, chuyển đổi dần theo những thay đổi về tổ chức chính quyền tự quản sẽ đến trong tương lai. 208
Hoàn thiện pháp luật về cơ chế dân chủ cơ sở ở HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CƠ CHẾ DÂN CHỦ CƠ SỞ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY THEO TINH THẦN HIẾN PHÁP NĂM 2013 TS. Trương Hồ Hải ảng và Nhà nước ta luôn coi việc thực hiện nền dân chủ ĐXHCN. Điều đó không chỉ thể hiện bản chất của xã hội, mà còn là quy luật hình thành, phát triển và tự hoàn thiện hệ thống chính trị XHCN. Dân chủ vừa là mục tiêu, vừa là định hướng và động lực để thực hiện thắng lợi công cuộc đổi mới đất nước theo định hướng XHCN. Quan điểm dân chủ cũng là quan điểm xuyên suốt trong quá trình hoạt động cách mạng của Chủ tịch Hồ Chí Minh, Người đã khẳng định và nhấn mạnh rằng: “Nước ta là một nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân vì dân là chủ”1; “Chế độ ta là chế độ dân chủ, tức là nhân dân làm chủ”2. Với Hồ Chí Minh, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, “Quyền lực của nhà nước là của Nhân dân, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân. Trong tổ chức bộ máy Nhà nước có thang, bậc, quyền hạn khác nhau nhưng đều là một công cụ thể hiện quyền lực nhân dân. Cán bộ từ trên xuống dưới làm đầy tớ cho nhân dân, phải xứng đáng là người công bộc trung thành của nhân dân”. Người luôn đánh giá rất cao về dân chủ: Dân chủ là của quý báu nhất của nhân dân. Thực hành dân chủ là chìa khóa vạn năng có thể giải quyết mọi khó khăn. Phó Viện trưởng, Viện Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. 1 Hồ Chí Minh, Toàn tập, tập 6, Nxb Chính trị Quốc gia, H,2000, tr.515. 2 Sđd, tập 7, tr.499. 209
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Quyền dân chủ của nhân dân được thực hiện chủ yếu thông qua Nhà nước và hệ thống pháp luật của Nhà nước. Quyền làm chủ đó được thể chế hóa bằng pháp luật. Để bảo đảm dân chủ được thực hiện trong thực tế cuộc sống thì cần phải xây dựng một Nhà nước pháp quyền. Những đặc trưng quan trọng của Nhà nước pháp quyền là: Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước là chuẩn mực cao nhất cho hành vi của mọi người trong xã hội kể cả người đứng đầu Nhà nước; nội dung của Hiến pháp và pháp luật phải ghi nhận đầy đủ quyền tự do dân chủ của nhân dân. Từ góc độ dân chủ, có thể nói mục đích của Nhà nước pháp quyền là để bảo đảm quyền tự do dân chủ của nhân dân được thực hiện trong thực tế cuộc sống, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, còn Hiến pháp và pháp luật như là một phương tiện để bảo đảm thực hiện mục đích dân chủ. Như vậy, để nhằm hoàn thiện pháp luật về cơ chế dân chủ cơ sở ở nước ta hiện nay, trong bản Hiến pháp năm 2013 đã làm rõ hơn về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân, đồng thời nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước, điều đó đã thể hiện rõ bản chất dân chủ của Nhà nước ta. Chính vì thế, chỉ có phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trên cơ sở “dân biết, dân làm, dân bàn, dân kiểm tra” mới phát huy được sức mạnh tổng hợp của toàn Đảng, toàn dân, toàn quân vào sự nghiệp công nghiệp hóa ‐ hiện đại hóa, xây dựng “Nhà nước cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”1. 1 Điều 2 năm 2013. 210
Hoàn thiện pháp luật về cơ chế dân chủ cơ sở ở 1. Nhận thức và sự phát triển của dân chủ cơ sở trong lịch sử Việt Nam Vấn đề dân chủ là một trong những điểm mới trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011), trong đó các đặc trưng tổng quát “Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”, đã thể hiện quan điểm của Đảng ta về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của dân chủ. Trước khi đi vào tìm hiểu, nghiên cứu về “dân chủ cơ sở”, thì chúng ta nên đi vào tìm hiểu và nghiên cứu đến khái niệm “dân chủ”, “dân chủ cơ sở” trong quá trình hình thành, tồn tại và phát triển của lịch sử nhân loại. 1.1. Khái niệm về dân chủ Dân chủ (De’moscratie) có nguồn gốc từ thời Hy Lạp cổ đại, gồm 2 từ “demos” có nghĩa là dân và “kratos” là quyền lực. “De’moscratie” chỉ là một phương thức tổ chức quyền lực – chính quyền do công dân bầu ra và ủy quyền để thực hiện các chức năng quản lý xã hội; qua đó cho phép họ có quyền giám sát, bãi miễn nhân sự tổ chức ấy đi ngược lại với lợi ích, quyền lực của chính quyền đó1. Có thể nói rằng, phương thức thực hiện dân chủ đã trải qua một quá trình vận động và biến đổi. Ở buổi đầu sơ khai lịch sử của nhân loại, quyền lực của cộng đồng được thể hiện dưới hình thức tự quản, mọi thành viên đều có quyền tham gia vào các quyết định lớn của cộng đồng, họ vừa là chủ thể, vừa là đối tượng chịu sự điều chỉnh của quyền lực ấy. Đây là hình thức thực hiện dân chủ chất phác, và được coi là “thời đại hoàng kim” của dân chủ, vì mọi quyền lực xã hội về cơ bản đều thuộc về nhân dân. Cho đến khi lực lượng sản xuất dần phát triển và xã hội có của cải dư thừa đã làm xuất hiện tình trạng chiếm hữu tài sản và 1 Từ điển Bách khoa Việt Nam, tập 1, NXB Sự thật, Hà Nội, 1995, tr. 8. 211
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, theo đó quyền lực công cộng dần bị biến dạng từ chỗ là phương thức điều chỉnh hành vi con người trong xã hội, trở thành công cụ của một bộ phận người này dùng để tước đoạt, đàn áp một bộ phận người khác. Với sự xuất hiện của Nhà nước ‐ tổ chức đại diện cho quyền lực chính trị của giai cấp chủ nô lập ra để bảo vệ lợi ích của giai cấp đó ‐ quyền lực cộng đồng chuyển hóa thành quyền lực nhà nước. Như vậy, lịch sử của dân chủ cũng cho thấy các giai cấp thống trị khác nhau trong xã hội đã nhận thức, hiện thực hóa chế độ dân chủ theo lập trường và lợi ích của mình, biến Nhà nước thành công cụ thực hiện quyền lực của riêng mình, làm cho tính dân chủ bị giới hạn trong giai cấp chủ nô và những người tự do, không có dân chủ cho giai cấp nô lệ và thậm chí họ không có quyền con người. Khi chế độ phong kiến ra đời thay thế cho chế độ chiếm hữu nô lệ, mặc dù giai cấp nô lệ được giải phóng và không hoàn toàn thuộc sở hữu của giai cấp chủ nô, nhưng họ vẫn không thoát khỏi sự áp bức, bóc lột của giai cấp thống trị. Tình trạng mất dân chủ ngày càng trầm trọng hơn do quyền lực xã hội lúc này bị thâu tóm vào tay một cá nhân, đó là vua. Sự vận động và phát triển của dân chủ là khách quan, do đó nó không thể bị kìm hãm bởi sự thống trị của giai cấp phong kiến. Cùng với sự phát triển của nền công nghiệp, thương nghiệp, giai cấp tư sản ra đời và lớn mạnh, kéo theo sự sụp đổ của giai cấp phong kiến, thiết lập nền dân chủ tư sản. Tuy nhiên, dân chủ tư sản cũng chỉ có giá trị với giai cấp hữu sản. Trước quá trình đấu tranh của gia cấp công nhân và nhân dân lao động tính dân chủ nhân dân bị đẩy lùi, thay vào đó là những đạo luật phản dân chủ ra đời, bằng sự chuyên chính của giai cấp tư sản. Khi so sánh với các nền dân chủ trước đó, thì dân chủ tư sản được cho là “ một tiến bộ vĩ đại”, nhưng “trước sau nó vẫn là một chế độ dân chủ chật hẹp, bị cắt xén, giả hiệu, giả dối, một thiên đường cho bọn giàu có, một cái cạm bẫy và cái mồi giả dối với những người bị bóc lột, đối với những người nghèo”. Chính vì “trong chế độ dân 212
Hoàn thiện pháp luật về cơ chế dân chủ cơ sở ở chủ tư sản, bọn tư sản dùng trăm phương nghìn kế để gạt quần chúng ra, không cho họ tham gia quản lý nhà nước ”1. Quyền tự do, dân chủ của chế độ dân chủ tư sản, theo C.Mác đó là “tự do” lựa chọn người thống trị mình, chứ không phải lựa chọn những người đại diện cho lợi ích của bản thân mình. Vì vậy, dân chủ tư sản không thể là mục tiêu cuối cùng của nhân loại. Còn theo chủ nghĩa Mác – Lênin, dân chủ trước hết là một hình thức nhà nước. V.I. Lênin đã viết: “Chế độ dân chủ, đó là nhà nước thừa nhận việc thiểu số phục tùng đa số, nghĩa là sự tổ chức bảo đảm cho một giai cấp thi hành bạo lực một cách có hệ thống chống lại giai cấp khác”2. Chính vì lẽ đó, dân chủ luôn mang tính giai cấp, ở đó luôn tồn tại và biến đổi cùng với các cuộc đấu tranh giai cấp và sự thay đổi của phương thức sản xuất chủ yếu là xã hội. Ở đây, dân chủ XHCN chính là một hiện tượng hợp quy luật, là một bước tiến cao hơn về chất so với các kiểu dân chủ khác, bản chất của dân chủ XHCN là giải phóng con người, để cho con người có thể thực hiện hóa những quyền tự nhiên của mình, tự làm chủ vận mạnh, tự quyết định những vấn đề xã hội. Theo C.Mác thì dân chủ XHCN thực chất là chế độ “do nhân dân tự quy định nhà nước”, nhân dân chính là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Nhân dân tự tổ chức quyền lực nhà nước qua bầu cử, tham gia quản lý và quyết định những vấn đề quan trọng, kiểm tra, giám sát hoạt động của nhà nước thông qua các hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Và chính thực tế đã chứng minh, dưới chế độ XHCN, chính quyền do giai cấp công nhân và nhân dân lao động giành được, thì quyền làm chủ của nhân dân mới trở thành thực chất. Dân chủ XHCN gắn liền với cuộc đấu tranh giải phóng giai cấp, giải phóng con người, vì sự tiến bộ xã hội. Lúc này chế độ dân chủ XHCN “dân chủ gấp nhiều lần so với bất kỳ chế độ dân chủ tư sản nào ”3 vì chế độ XHCN 1 V.I.Lênin, Toàn tập, tập 36, Nxb Tiến bộ, Matxcova, 1978, tr.305. 2 V.I.Lênin, Toàn tập, tập 30, Nxb Tiến bộ, Matxcova, 1978, tr 101. 3 V.I.Lênin, Toàn tập, tập 37, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva, 1978, tr.312‐313. 213
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, luôn coi nhân dân là chủ tối cao của quyền lực nhà nước. Suy cho cùng, mục đích cao nhất của dân chủ XHCN là giải phóng con người và toàn thể loài người, để xây dựng một xã hội không có giai cấp, không có áp bức bóc lột, mọi người đều bình đẳng, tự do, ấm no và hạnh phúc. Chính dân chủ XHCN luôn gắn liền với cuộc đấu tranh giai cấp, giải phóng dân tộc, giải phóng con người vì sự tiến bộ chung của xã hội và toàn thể nhân loại trong. Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản, C.Mác và Ph.Ăngghen vạch rõ rằng một khi những người cộng sản hoàn thành mục tiêu chính trị của mình, thì dân chủ không còn mang tính hình thức nữa, mà đi vào cuộc sống. Giá trị về dân chủ, tự do và công bằng của ngày hôm qua mang ý nghĩa mới về chất trong một tương lai không còn sự phân cực xã hội gay gắt nữa. Bởi vậy, sau khi giành được chính quyền, giai cấp công nhân cùng toàn thể nhân dân lao động bắt tay ngay vào việc xây dựng và củng cố bộ máy nhà nước ‐ cơ chế đảm bảo dân chủ. Đồng thời, giai cấp công nhân đã lãnh đạo nhân dân lao động đập tan bộ máy nhà nước cũ, thiết lập nên một cơ chế mới để nhân dân xây dựng một xã hội thực sự dân chủ, xã hội của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; nhân dân cùng nhau xây dựng một xã hội mới công bằng, dân chủ, văn minh. C.Mác cũng đã chỉ ra rằng: nền dân chủ thực sự và rộng rãi phải gắn liền với nền dân chủ của nhân dân “chế độ dân chủ là câu đố đã được giải đáp dưới mọi hình thức chế độ nhà nước ngày càng hướng tới hiện thực của nó, tới con người hiện thực, nhân dân hiện thực và được xác định là của bản thân nhân dân”1. Chính vì thế, trong quá trình cách mạng “giai cấp vô sản ở mỗi nước phải trước hết tự mình giành lấy chính quyền, phải tự mình vươn lên thành giai cấp dân tộc”2. Việc giành lấy chính quyền nghĩa là việc giành lấy dân chủ, giành 1 C.Mác – Ph.Ăngghen, Toàn tập, tập 1, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr.349. 2 C.Mác – Ph.Ăngghen, Toàn tập, tập 4, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr.623. 214
Hoàn thiện pháp luật về cơ chế dân chủ cơ sở ở lấy quyền lực nhà nước và tổ chức quyền lực nhà nước đó thành một Nhà nước vô sản. Nhà nước đó sẽ là một “chế độ thi hành ngay lập tức mọi biện pháp để chặt tận gốc chế độ quan liêu và có thể thi hành những biện pháp ấy tới cùng, tới chỗ hoàn toàn phá hủy chế độ quan liêu, tới chỗ hoàn toàn xây dựng một chế độ dân chủ nhân dân”1. Chỉ có thực hiện nền dân chủ nhân dân một cách đầy đủ, xây dựng nền dân chủ XHCN gắn với Nhà nước XHCN mới có một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Nền dân chủ XHCN là nền dân chủ thực sự về cơ sở kinh tế là chế độ công hữu về tư liệu sản xuất chủ yếu, thực sự là dân chủ của đại đa số nhân dân lao động (giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và các tầng lớp giai cấp khác trong xã hội). Nhà nước XHCN luôn bảo vệ quyền và lợi ích của đông đảo nhân dân lao động, đồng thời trấn áp mọi sự phản kháng của giai cấp bóc lột, nền dân chủ XHCN được thực hiện bằng Nhà nước “của dân, do dân, vì dân” dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản, sự lãnh đạo của Đảng luôn thể hiện bản chất của giai cấp công nhân, đây chính là tính nhất nguyên của Nhà nước XHCN. 1.2. Khái niệm về dân chủ cơ sở Từ việc nhận thức được quần chúng nhân dân chính là những người trực tiếp sản xuất, sáng tạo ra của cải vật chất và những giá trị tinh thần cho xã hội. Trong học tập, lao động, công tác và sinh hoạt, nhân dân luôn có sự gắn bó mật thiết với nhau, có sự ràng buộc và gắn bó với cơ quan, đơn vị, tổ chức, hoặc cùng sinh sống trên một địa bàn dân cư nhất định. Ở bất cứ dân tộc nào, xã hội nào, tổ chức nào nếu xét theo cấu trúc thì cũng bao gồm một hệ thống từ nhỏ đến lớn. Mà những cấu trúc nhỏ này nếu xét trong một hệ thống thì nó có tư cách như một chỉnh thế tương đối hoàn chỉnh, độc lập nhưng lại có sự thống nhất tạo nên một nền tảng cho toàn bộ hệ thống thì đó được gọi là cơ sở. 1 V.I.Lênin, Toàn tập, tập 30, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva, 1981, tr.135. 215
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, Chính cơ sở là tế bào của hệ thống. Trong tế bào đó có công dân, hay một thành viên của một tổ chức nào thì họ cũng đều gắn bó, sinh sống, học tập, lao động, công tác ở một cơ sở nhất định trong hệ thống. Khi đi vào tìm hiểu, nghiên cứu hệ thống chính trị nước ta, qua đó nhận thấy hệ thống chính trị nước ta được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, đây chính là một nguyên tắc cơ bản của nền dân chủ XHCN (nguyên tắc hiến định) được tổ chức thành 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã (cơ sở). Chính ở cơ sở là xã, phường, thị trấn là nơi trực tiếp thực hiện và kiểm nghiệm một cách chuẩn xác nhất các chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội trong thực tiễn khách quan của từng giai đoạn lịch sử, kinh tế ‐ xã hội nhất định. Dân chủ có ý nghĩa cao nhất chính là quyền con người được thực hiện trước hết ở cơ sở, nhân dân có quyền được biết, được bàn, được kiểm tra giám sát mọi hoạt động diễn ra ở cơ sở. Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh, dân chủ phải được thể hiện trong cơ cấu xã hội, trong các quan hệ từ gia đình đến nhà trường và xã hội, dân chủ của công nhân, nông dân, trí thức, thanh niên, phụ nữ, trong quan hệ dân tộc và tôn giáo; trong quan hệ quốc tế giữa các nhà nước và chính phủ, nhằm phát huy được sức mạnh dân chủ thực sự trên nhiều lĩnh vực: sản xuất, làm kinh tế vì ích nước lợi của nhà nước, của nhân dân, xóa đói giảm nghèo, dần trở nên giàu mạnh, xã hội phát triển, công bằng, văn minh. Nhờ có dân chủ mà thể chế, luật pháp, bộ máy nhà nước mới có sức mạnh, mới hướng vào mục tiêu phục vụ dân, bảo vệ dân, chăm lo cho nhân dân, lắng nghe ý kiến và nguyện vọng của nhân dân. Nhờ có dân chủ mà Đảng mới phát huy được uy tín, ảnh hưởng xã hội rộng lớn trong dân. Muốn có mối quan hệ gần gũi, mật thiết giữa Đảng và Nhà nước thì phải có dân chủ, thì khi ấy dân sẽ dám nói, dám nghĩ, dám làm. Cán bộ đảng viên thì có gan nói, gan làm, dám chịu trách nhiệm. Có dân chủ, thực hiện tự do tư tưởng, tự do thảo luận, tranh luận để tìm ra chân lý thì sẽ khắc 216
Hoàn thiện pháp luật về cơ chế dân chủ cơ sở ở phục được thói áp đặt, quan liêu, mệnh lệnh. Bảo đảm và phát huy được dân chủ thì quyền tự do tư tưởng hóa ra quyền tự do phục tùng chân lý. Do đó, Nhà nước phải phát triển quyền dân chủ và sinh hoạt chính trị của toàn dân. Chính phủ là chính phủ của toàn dân, chính phủ rất mong đồng bào giúp đỡ, đôn đốc, kiểm soát và phê bình để làm trọn nhiệm vụ của mình là người đầy tớ trung thành, tận tụy của dân. Sức của dân rất lớn, lực lượng của dân dồi dào, sáng kiến của dân là vô tận; dân có trăm tai nghìn mắt ở cơ sở nên hiểu tình hình, hiểu cán bộ, hiểu Đảng, hiểu Nhà nước, hiểu chính quyền nhân dân Giám sát thanh tra của dân làm cho những sai trái, khuất tất sẽ lộ ra, nhờ đó mà kịp sửa chữa, chấn chỉnh. Bộ máy có trong sạch, cán bộ có liêm khiết thì mới phục vụ được dân. Muốn vậy phải dựa vào dân, phải đưa mọi vấn đề cho dân thảo luận và tìm cách giải quyết1. Nhận thức sâu sắc tầm quan trọng, vai trò, tác dụng của phát huy sức mạnh dân chủ ở cơ sở, việc tăng cường, hoàn thiện quyền dân chủ cơ sở ở nước ta luôn được Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta coi là một khâu quan trọng nhất. Cội nguồn của tư tưởng dân chủ của Chủ tịch Hồ Chí Minh là truyền thống trọng dân, nhận thức đúng đắn, sâu sắc về vai trò và sức mạnh của nhân dân “dân là nước, nước có thể đẩy thuyền cũng có thể lật đổ thuyền”. Chính vì lẽ đó, cách mạng Việt Nam phải biết dựa vào sức dân, lực lượng quần chúng, vì dân là cội nguồn của sức mạnh, là gốc của nước, căn cứ vững chắc của cách mạng “dễ mười lần không dân cũng chịu; khó trăm lần dân liệu cũng xong”2. Trải qua thực tiễn cách mạng đã chứng minh rằng “dân chúng có đồng lòng, việc gì cũng làm được. Dân chúng không ủng hộ, việc gì làm cũng không xong”3. Chính vì 1 GS.TS Hoàng Chí Bảo, Tư tưởng dân chủ của Hồ Chí Minh – Tạp chí Cộng sản ngày 23/08/2013. 2 Hồ Chí Minh, Toàn tập, tập 7, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội, 2000, tr.212. 3 Hồ Chí Minh, Toàn tập, tập 7, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội, 2000, tr.213. 217
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, lẽ đó, Người luôn khuyên bảo cán bộ đảng viên không ngừng rèn đức, luyện tài, cần, kiệm, liêm, chính, chí công, vô tư, chống tham ô, lãng phí, xây dựng một thiết chế vững mạnh để thực hành dân chủ. Dân chủ là chìa khóa vạn năng để giải quyết mọi khó khăn”1. Tiếp thu, vận dụng sáng tạo chủ nghĩa Mác – Lênin vào thực tiễn cách mạng Việt Nam, đồng thời kế thừa những yếu tố dân chủ truyền thống tốt đẹp của dân tộc, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sáng tạo ra dân chủ và dân chủ XHCN, rằng: “dân chủ nghĩa là dân là chủ và dân làm chủ”. Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh, dân chủ nghĩa là: thứ nhất, dân làm chủ “nước ta là nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ”2; thứ hai, dân làm chủ “nước ta là nước dân chủ, nghĩa là do dân làm chủ ”; thứ ba, dân chủ là toàn bộ quyền lực và lợi ích đều thuộc về nhân dân và được thực hiện thông qua các tổ chức quần chúng: Nhà nước ta là một nước dân chủ, mọi việc đều vì lợi ích của nhân dân mà làm. Khắp nơi có đoàn thể nhân dân như HĐND, MTTQ, Công đoàn, Hội Nông dân cứu quốc, Phụ nữ cứu quốc những đoàn thể ấy là tổ chức cá nhân, phấn đấu cho dân, bênh vực quyền lợi của nhân dân, liên lạc mật thiết với nhân dân và chính phủ3. Trước lúc đi xa, trong Di chúc, Người luôn căn dặn: “Toàn Đảng, toàn dân đoàn kết phấn đấu, xây dựng một nước Việt Nam hòa bình, thống nhất, độc lập, dân chủ và giàu mạnh, góp phần xứng đáng vào sự nghiệp cách mạng thế giới”4. Thực hiện di niệm của Người, Đảng và Nhà nước ta luôn coi việc phát huy dân chủ là một trong những nội dung quan trọng của cách mạng Việt Nam và đề ra quan điểm xuyên suốt trong quá trình cách mạng nước ta là “phát huy cao nhất quyền làm chủ của nhân dân lao động trên tất cả các mặt của đời sống xã hội” đặc biệt là trong giai đoạn của cách mạng hiện nay. 1 Hồ Chí Minh, Toàn tập, tập 7, Sđd, tr.249. 2 Hồ Chí Minh, Toàn tập, tập 5, Sđd, 2000, tr.515. 3 Hồ Chí Minh, Toàn tập, tập 5, Sđd, 2000, tr.66. 4 Di chúc Chủ tịch Hồ Chí Minh, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2004,tr.26. 218
Hoàn thiện pháp luật về cơ chế dân chủ cơ sở ở Quan điểm đó được xây dựng trên cơ sở nền tảng tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về dân chủ nói chung, dân chủ cơ sở nói riêng và yêu cầu thực tiễn của cách mạng Việt Nam hiện nay. Cơ sở (xã, phường, cơ quan, trường học, bệnh viện, doanh nghiệp ) là nơi trực tiếp thực hiện mọi đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước, là địa bàn nhân dân sinh sống, lao động, sản xuất, công tác và học tập. Cơ sở là nơi diễn ra sự tiếp xúc trực tiếp mối quan hệ nhiều mặt giữa các tầng lớp nhân dân với Đảng bộ và chính quyền, với cán bộ công chức điều hành xử lý công việc hàng ngày. Đảng và Nhà nước ta luôn coi sự phát triển của dân chủ, mở rộng dân chủ đồng thời phải được ghi nhận bởi các quy định của pháp luật, dân chủ phải gắn liền với pháp luật; đồng thời muốn mở rộng và phát huy được dân chủ ở cơ sở thì phải có sự phù hợp với sự phát triển của trình độ phát triển kinh tế ‐ xã hội, trình độ dân trí, văn hóa, truyền thống, phong tục tập quán của mỗi cộng đồng dân cư, dân chủ phải gắn với kỷ cương, luôn sống và làm việc theo hiến pháp và pháp luật. Đảng và Nhà nước ta luôn ghi nhận và đề cao quyền dân chủ của nhân dân; “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người đều có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện”1. Thực hiện nghiêm túc việc ʺdân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm traʺ; mở rộng các phong trào thi đua bằng những việc cụ thể. Tiếp tục nâng cao chất lượng việc thực hiện Quy chế Dân chủ cơ sở ở các loại hình, trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh. Gắn việc thực hiện Quy chế Dân chủ ở cơ sở với học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh phù hợp yêu cầu nhiệm vụ trong thời kỳ mới. Như Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII (tháng 6‐1997) đã nhấn mạnh, lúc này để giữ 1 Điều 3 Hiến pháp năm 2013. 219
Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, vững và phát huy được bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta, phải phát huy quyền làm chủ của dân, thu hút nhân dân tham gia quản lý nhà nước, tham gia kiểm kê, kiểm soát Nhà nước, khắc phục tình trạng suy thoái, quan liêu, mất dân chủ và nạn tham nhũng. Khâu quan trọng và cấp bách trước mắt là phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở, là nơi trực tiếp thực hiện mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, là nơi cần thực hiện quyền dân chủ của nhân dân một cách trực tiếp và rộng rãi nhất1. Ngay sau khi Chính phủ ban hành Quy chế dân chủ ở cơ sở, khắp nơi trên cả nước dấy lên một phong trào thực hiện dân chủ hóa ở cơ sở. Nhiều nơi, nhân dân tham gia họp, thảo luận, xây dựng và thực hiện quy chế rất tích cực. Hầu hết các địa phương, HĐND và UBND đều đưa ra các chủ trương để nhân dân bàn bạc, đóng góp ý kiến, phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” được cụ thể hóa thành văn bản theo hướng dẫn của Chính phủ. Phát huy dân chủ, nhân dân tự tổ chức quyên góp, giám sát thi công đường giao thông nông thôn, xây dựng trường học, nhà tình thương, nơi hội họp theo phương thức Nhà nước và nhân dân cùng làm; xây dựng và thực hiện các quy ước nếp sống văn hóa trong các sinh hoạt thường nhật của người dân. Sự nồng nhiệt đón nhận và tích cực thực hiện của nhân dân đã tạo nên một bầu không khí sôi nổi; nhân dân được nói lên tiếng nói, được bầu đại diện của mình vào các cấp chính quyền. Nhiều vấn đề trong đời sống, lợi ích vật chất và tinh thần của nhân dân được quan tâm hơn. Cùng với quy chế là những chính sách đầu tư phát triển nông thôn, chính sách xóa đói, giảm nghèo, đền ơn đáp nghĩa cũng được quan tâm thực hiện tốt hơn; vì thế mà niềm tin của nhân dân đối với các tổ chức Đảng và chính quyền cơ sở được củng cố và tăng lên. Việc xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở được gắn với phát triển kinh tế ‐ xã hội, cải cách thủ tục hành chính, cuộc vận 1 Theo Chỉ thị 30‐CT/TW ngày 18/02/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở. 220
Hoàn thiện pháp luật về cơ chế dân chủ cơ sở ở động “Học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh” các phong trào, các hoạt động văn hóa, xã hội, giữ vững an ninh, trật tự ở cơ sở. Nhân dân đồng tình hưởng ứng và thực hiện có hiệu quả. Dân chủ và thực hành dân chủ XHCN ở nước ta, nhất là dân chủ trực tiếp của nhân dân tiếp tục được coi trọng, tăng cường. Điều đó đã góp phần đổi mới phương thức, nâng cao năng lực lãnh đạo của Đảng, quản lý, điều hành của Nhà nước; đổi mới nội dung, phương thức hoạt động của mặt trận, các đoàn thể nhân dân; phát huy tính tiên phong, gương mẫu, chấn chỉnh phong cách, lề lối làm việc của cán bộ, công chức theo hướng sát dân, trọng dân và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, đáp ứng nguyện vọng chính đáng của các tầng lớp nhân dân; góp phần quan trọng trong phòng ngừa, ngăn chặn tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí; tăng cường đoàn kết, đồng thuận xã hội, củng cố mối quan hệ máu thịt giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân; chống lại các âm mưu lợi dụng dân chủ, dân tộc, tôn giáo, phá hoại khối đại đoàn kết toàn dân tộc1. Thực tế cho thấy, ở đâu và lúc nào thực hiện tốt dân chủ cơ sở thì ở đó đoàn kết, tập hợp được quần chúng nhân dân, tích cực tham gia và đạt kết quả toàn diện, vững chắc. Ngược lại, nơi nào xem nhẹ dân chủ, để mất dân chủ, cán bộ xa rời quần chúng nhân dân, quan liêu, cửa quyền, thiếu trách nhiệm, thiếu đạo đức, không lắng nghe, tôn trọng và không quan tâm đến tâm tư, nguyện vọng, lợi ích của quần chúng nhân dân thì nơi ấy sẽ rất khó được dân ủng hộ. Vì vậy, bên cạnh những thành tựu đã đạt được sau hơn 15 năm thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở thì vẫn còn những khuyết điểm, hạn chế như: + Nhận thức về dân chủ và trách nhiệm thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở của một số cấp ủy, chính quyền, cán bộ, công chức chưa đầy đủ, phong cách làm việc quan liêu, mất dân chủ, thiếu tôn trọng dân còn khá phổ biến trong cán bộ các cấp, các ngành. 1 Kết luận số 65‐KL/TW ngày 04/02/2010 của Ban Bí thư về việc tiếp tục thực hiện chỉ thị số 30‐CT/TW về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở. 221