Giáo trình Chính sách công nghiệp của Việt Nam Thiết kế chính sách để phát triển bền vững

Nội dung text: Giáo trình Chính sách công nghiệp của Việt Nam Thiết kế chính sách để phát triển bền vững

1. Chính sách công nghiệp của Việt Nam Thiết kế chính sách để phát triển bền vững Dwight H. Perkins và Vũ Thành Tự Anh Thực hiện cho Tài liệu Đối thoại Chính sách Harvard - UNDP “Loạt bài về nghiên cứu sức cạnh tranh quốc tế và sự gia nhập WTO của Việt Nam” Tài liệu Đối thoại Chính sách số 3
2. Bản quyền © 2009 Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc tại Việt Nam Giấy phép xuất bản số: 171-2010/CXB/71/01-01 Ảnh bìa:Trần Nguyên Hải Thiết kế mỹ thuật: Phan Hương Giang/UNDP Viet Nam; Công ty in Phú Sỹ. In tại Việt Nam.
3. Lời nói đầu Việt Nam đã thực hiện sự chuyển tiếp vượt bậc kể từ 1989 từ nền kinh tế kế hoạch tập trung hoàn toàn dựa vào sự phân bổ nguồn lực trên cơ sở hành chính sang nền kinh tế phần lớn do động lực thị trường chi phối. Việt Nam đã hoàn tất sự chuyển tiếp này trong khi tránh được tình trạng GDP và sản lượng công nghiệp giảm mạnh, vốn đã xảy ra ở nhiều nền kinh tế kế hoạch tập trung khác ở Trung và Đông Âu. Phần lớn những thành công trong phát triển công nghiệp cho đến nay là nhờ vào các quyết định của nhà nước nhằm loại bỏ những rào cản đối với nỗ lực kinh doanh cho các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài và gần đây hơn là cho các nhà đầu tư tư nhân trong nước. Nhìn về tương lai, việc duy trì tăng trưởng công nghiệp nhanh chóng sẽ đòi hỏi nỗ lực liên tục nhằm loại bỏ những rào cản còn lại từ nền kinh tế kế hoạch tập trung và thỉnh thoảng là những rào cản luật định mới, được dựng lên vì lý do này hay lý do khác. Nó cũng đòi hỏi phải có cải cách trong các lĩnh vực khác, trực tiếp hay gián tiếp, đang cản trở tính cạnh tranh toàn cầu của Việt Nam và theo đó là khả năng đất nước tiếp tục tăng trưởng theo hướng nhanh, bền vững và bao quát toàn xã hội. Bài nghiên cứu đối thoại chính sách này xem xét các lĩnh vực mà những sáng kiến của nhà nước có thể góp phần hiện thực hóa thông qua thúc đẩy hoạt động sáng tạo kinh doanh, hỗ trợ môi trường kinh doanh và sân chơi bình đẳng, và sau cùng là khuyến khích sự phát triển của khu vực doanh nghiệp vững mạnh và cạnh tranh toàn cầu ở Việt Nam. Đó là những can thiệp vào các ngành như môi trường đầu tư, cải cách doanh nghiệp nhà nước, qui định và luật đầu tư, phát triển khu vực tài chính hay đặc biệt là tăng trưởng cơ sở hạ tầng liên quan đến ngành năng lượng và giao thông vận tải. Mặc dù những ý tưởng thể hiện trên tài liệu này không đại diện cho quan điểm chính thức của UNDP, chúng tôi hy vọng rằng những khuyến nghị được nêu ở đây sẽ khơi nguồn cho sự thảo luận và trao đổi giữa các nhà nghiên cứu và hoạch định chính sách ở Việt Nam với các nơi khác về chủ đề này. Chúng tôi cũng hy vọng thông qua xác định nhiều vấn đề quan trọng, bài nghiên cứu sẽ khuyến khích hoạt động nghiên cứu sâu hơn vào những vấn đề này trong tương lai. Nhân cơ hội này tôi xin cảm ơn nhóm nghiên cứu từ Trường Quản lý Nhà nước John F. Kennedy của Đại học Harvard vì những phân tích sâu sắc và các khuyến nghị chính sách mang tính xây dựng của họ. Tôi cũng xin cảm ơn sự hỗ trợ rộng rãi từ Cơ quan Phát triển Quốc tế của Anh Quốc (DfID) và Cơ quan Hợp tác và Phát triển Quốc tế của Tây Ban Nha (AECID) đã dành cho hoạt động tư vấn chính sách của UNDP tại Việt Nam. Tài liệu nghiên cứu này đã không thể thực hiện nếu không có sự hỗ trợ từ các cơ quan trên. Setsuko Yamazaki Giám đốc Quốc gia của UNDP
4. Lời cảm ơn Báo cáo này do Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright (FETP) tại Thành phố Hồ Chí Minh và Trường Quản lý Nhà nước Kennedy của Đại học Harvard thực hiện với sự tài trợ của Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) trong Dự án nhan đề “Loạt bài về nghiên cứu sức cạnh tranh quốc tế và sự gia nhập WTO của Việt Nam”. Nhóm nghiên cứu gồm: Dwight H. Perkins: Giáo sư danh hiệu Harold Hitchings Burbank về Kinh tế Chính trị tại Đại học Harvard, trước đây là Người giám sát chính của Chương trình Việt Nam tại Đại học Harvard. Vũ Thành Tự Anh: Giám đốc Nghiên cứu của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright và là nhà nghiên cứu tại Chương trình châu Á, Trường Harvard Kennedy. Chúng tôi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ vô cùng quý báu của Ông Hoàng Trung Hải – nguyên Bộ trưởng Bộ Công Nghiệp, TS. Phan Đăng Tuất – Viện trưởng Viện Nghiên cứu Chiến lược và Chính sách Công nghiệp (Bộ Công Thương), TS. Trần Tiến Cường – Trưởng Ban Nghiên cứu Chính sách Cải cách và Phát triển Doanh nghiệp (Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương), và TS. Nguyễn Đình Cung – Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương đã cho chúng tôi cơ hội phỏng vấn trong quá trình nghiên cứu. Chúng tôi chân thành cảm ơn và ghi nhận những nhận xét sâu sắc của hai chuyên gia phản biện của báo cáo này – Bà Phạm Chi Lan – nguyên thành viên Ban Nghiên cứu của Thủ tướng, và TS. Võ Trí Thành – Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương. Cuối cùng, chúng tôi xin cảm ơn bà Pham Thu Lan, bà Phan Hương Giang, ông Alex Warren-Rodríguez của UNDP Hà Nội, và ông Nguyễn Quý Tâm của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã nhiệt tình hỗ trợ và giúp đỡ trong quá trình thực hiện nghiên cứu và xuất bản. Tuy nhiên, nhóm nghiên cứu xin nhận mọi trách nhiệm về nội dung của báo cáo này. Quan điểm được trình bày trong báo cáo này thuộc về cá nhân các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của Liên Hợp Quốc, Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulright và Trường Quản lý Nhà nước Harvard Kennedy.
5. Mục Lục Lời nói đầu Lời cám ơn Tóm tắt Dẫn nhập 1 Sự tiến hóa của chính sách công nghiệp Việt Nam, 1986-2006 2 Tính cạnh tranh công nghiệp của Việt Nam 8 Chính sách công nghiệp của Việt Nam năm 2007 15 Cơ cấu và kết quả hoạt động công nghiệp của Việt Nam 17 Cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước 19 Môi trường luật định đối với công nghiệp 21 Các bộ luật doanh nghiệp 21 Các chính sách hướng tới hoạt động cho vay của ngân hàng 24 Các chính sách sử dụng đất công nghiệp 27 Sự tập trung theo vùng của công nghiệp Việt Nam 29 Cơ sở hạ tầng giao thông yếu kém 30 Cơ sở hạ tầng điện năng 32 Sự thành lập các tập đoàn, 2006- 35 Giáo dục 40 Kiến nghị chính sách 43 Danh mục tài liệu tham khảo 54 Danh mục hình Hình 1. Giá trị sản lượng công nghiệp theo hình thức sở hữu 5 Hình 2. Kim ngạch xuất-nhập khẩu của khu vực FDI 6 Hình 3. So sánh cơ cấu công nghiệp quốc tế (xếp theo tỷ trọng sản lượng của VN) 8 Hình 4. So sánh cơ cấu công nghiệp quốc tế (xếp theo tỷ trọng sản lượng của Hàn Quốc 2005) 9 Hinh 5. Nội dung và quy mô rổ hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam (2004-2008) 11 Hình 6. Tỷ trọng giá trị công nghiệp của sở hữu nhà nước và ngoài nhà nước 17 Hình 7. Đóng góp vào tăng trưởng giá trị sản xuất công nghiệp theo sở hữu 17 Hình 8. Đăng ký doanh nghiệp tư nhân trong nước ở Việt Nam (1991-2006) 21 Hình 9. Vận tải hàng hóa ở Việt Nam và Trung Quốc 30 Hình 10. Chi phí đối với xuất khẩu 31 Hình 11. Hải trình thương mại chiến lược: từ châu Á đến châu Âu 32 Hình 12. So sánh hiệu quả năng lượng (1990 – 2004) 33 Hình 13. Tình hình các nhà máy sản xuất điện vào năm 2007 33 Hình 14. Cung ứng điện ở Việt Nam (đơn vị tính: tỷ Kilowatt-giờ) 34 Hình 15. Đầu tư năng lượng theo kế hoạch ở Việt Nam 2007 - 2015 34 Hình 16. Tỷ trọng trong tăng trưởng công nghiệp thực theo sở hữu ở Việt Nam 35 Hình 17. Giáo dục: Hệ thống ngày càng trở nên quá tải 411
6. Hình 18. Tỉ trọng công nghệ cao trong hàng công nghiệp chế tạo xuất khẩu 42 Danh mục bảng Bảng 1. Giá tương đối tính theo ngang bằng sức mua thuộc các ngành kinh tế (1997) 10 Bảng 2. Giá trị gia tăng công nghiệp chế tạo (MVA) của Việt Nam và các nước khác 112 Bảng 3. So sánh giá trị gia tăng công nghiệp chế tạo (MVA) giữa Việt Nam, Trung Quốc, Thái Lan, và Malaysia 13 Bảng 4. Cổ phần hóa một phần và nội bộ 19 Bảng 5. Sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp cổ phần hóa 19 Bảng 6. Tư nhân hóa và sự cải thiện kết quả kinh doanh của doanh nghiệp 20 Bảng 7. Dễ dàng làm kinh doanh 21 Bảng 8. Chỉ số tham nhũng 24 Bảng 9. Tín dụng dành cho các doanh nghiệp nhà nước và các khu vực khác ở Việt Nam (1994-2006) 25 Bảng 10. Cơ cấu thị trường (tiền gửi) của khu vực ngân hàng Trung Quốc và Việt Nam 26 Bảng 11. Tổng sản lượng công nghiệp theo vùng 29 Bảng 12. Sản lượng công nghiệp theo sở hữu năm 2005 (tỷ VND, giá năm 1994) 29 Bảng 13. Vốn, doanh thu, và người lao động trong các doanh nghiệp Việt Nam năm 2005 theo sở hữu 35 Bảng 14. Tỉ lệ tập trung công nghiệp 39 Danh mục phụ lục Phụ lục 1. Đo lường mức độ tập trung công nghiệp của Trung Quốc (1988) 45 Phụ lục 2. So sánh cơ cấu công nghiệp quốc tế 46 Phụ lục 3. Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh 47 Phụ lục 4. Thị phần của các Tổng công ty nhà nước năm 1999 và 2003 50 Phụ lục 5. Thực trạng các tổng công ty 91 năm 2002 và 2003 51 Phụ lục 6. Kết quả kinh doanh của các tổng công ty 91 năm 2003 52 Phụ lục 7. Quy mô và vốn tích lũy của các tổng công ty 91 năm 2003 53
7. Tóm tắt Việt Nam đã thực hiện một sự chuyển đổi ấn tượng trong năm 1989 từ một nền công nghiệp kế hoạch tập trung được điều phối thông qua sự phân bổ các yếu tố đầu vào và sản lượng có tính hành chính trở thành một nền công nghiệp chủ yếu vận hành theo cơ chế thị trường. Hơn nữa, Việt Nam đạt được sự chuyển đổi này trong khi tránh được tình trạng GDP và sản lượng công nghiệp giảm sút mạnh như đã từng xảy ra tại nhiều nền kinh tế kế hoạch tập trung khác. Trong thập niên 1980, xuất khẩu của Việt Nam không đủ để thanh toán cho một nửa yêu cầu nhập khẩu dù tương đối ít của đất nước, và gần như không một ngành công nghiệp nào của Việt Nam có thể bán được sản phẩm trên những thị trường khó tính của Châu Âu và Bắc Mỹ. Hai mươi năm sau, kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam tăng gấp hai mươi lần, sản phẩm công nghiệp có mặt trên khắp thế giới và đóng góp nhiều nhất cho kim ngạch xuất khẩu của đất nước. Phần lớn thành công trong phát triển công nghiệp ngày nay là kết quả của việc chính phủ bãi bỏ các rào cản đối với nỗ lực kinh doanh của các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và gần đây hơn là của các nhà đầu tư dân doanh trong nước. Rào cản đầu tiên được rỡ bỏ là các biện pháp hạn chế nhập khẩu và tiếp cận ngoại hối. Các bước đi này được tiếp nối bằng các chính sách nhằm tạo ra một môi trường thuận lợi cho đầu tư trực tiếp nước ngoài. Gần đây hơn, bước tiến quan trọng nhất là việc thông qua hai đạo luật doanh nghiệp giúp giải tỏa nhiều chướng ngại trong việc gia nhập thị trường của các doanh nghiệp dân doanh, từ đó dẫn đến sự bùng nổ của công nghiệp dân doanh. Hoạt động công nghiệp thuộc sở hữu nhà nước cũng tăng trưởng trong hai thập niên vừa qua với nhịp độ tương đối cao cho dù vẫn còn thấp hơn nhiều so với nhịp độ tăng trưởng của khu vực FDI và dân doanh. Trong những năm gần đây, chính phủ cũng đã nỗ lực cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước trên quy mô lớn, và trong một số trường hợp dẫn đến sự ra đời của những công ty thật sự độc lập, thóat khỏi sự kiểm soát của nhà nước. Trái lại, trong những trường hợp khác, nhà nước vẫn giữ quyền sở hữu và kiểm soát đa số. Các ước tính của chúng tôi về kết quả hoạt động của hai loại hình doanh nghiệp này dựa trên số mẫu 209 doanh nghiệp được cổ phần hóa năm 2002 và 2003, cho thấy ở những doanh nghiệp mà nhà nước vẫn duy trì sự kiểm soát thì kết quả hoạt động kém hơn nhiều so với những doanh nghiệp thật sự trở nên độc lập, ít hoặc không chịu sự kiểm soát của nhà nước. Nhìn về tương lai, việc duy trì tăng trưởng công nghiệp nhanh chóng đòi hỏi phải tiếp tục những nỗ lực tháo gỡ các rào cản còn sót lại từ nền kinh tế kế hoạch tập trung và những rào cản về điều tiết mới được dựng lên vì lý do nào đó. Như thể hiện qua các chỉ báo khác nhau về ảnh hưởng của môi trường điều tiết đối với mức độ dễ dàng trong kinh doanh trên toàn cầu được tính toán cho các nước trên thế giới, Việt Nam không được chấm điểm cao lắm. Nhìn chung, điểm số của Việt Nam nằm ở nửa bên dưới trong số các nước được nghiên cứu. Chắc chắn Trung Quốc cũng có điểm số gần tương tự như Việt Nam, nhưng Trung Quốc có thể dựa vào lợi thế của một thị trường nội địa to lớn để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài và mang lại thời cơ cho các nhà kinh doanh nội địa. Ngoài tác động tiêu cực đến đầu tư thì nhiều rào cản về điều tiết của Việt Nam còn góp phần làm xấu đi tình trạng tham nhũng (và ở Trung Quốc cũng vậy), điều mà chính phủ đang cố gắng loại bỏ. Liên quan đến nỗ lực xây dựng một môi trường kinh doanh thuận lợn hơn, Việt Nam cần phải tạo ra một hệ thống pháp lý và quy định giúp giải quyết các tranh chấp thương mại mà nhìn chung hiện đang được xử lý bởi các quan chức chính quyền một cách tuỳ tiện và không minh bạch. Trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, Việt Nam còn kém xa Trung Quốc, kể cả Trung Quốc của năm 1980, về chất lượng cơ sở hạ tầng đuờng sắt và đường bộ. Đã có một vài tiến bộ, nhưng phần lớn đầu tư vào giao thông vận tải đã được thực hiện ở những vùng tuy có thể giúp củng cố sự thống nhất đất nước nhưng lại không hỗ trợ gì nhiều cho nhu cầu công nghiệp. Việt Nam đang thảo luận về một dự án xây dựng hệ thống đường sắt cao tốc chở khách tốn kém trong khi Quốc lộ 1 chủ yếu vẫn chỉ là đường hai làn xe. Như các giá trị ước lượng của chúng tôi về những yếu tố quyết định lựa chọn địa điểm đầu tư trực tiếp nước ngoài cho thấy, chất lượng cơ sở hạ tầng giao thông đóng vai trò trọng yếu. Tiếp theo là cơ sở hạ tầng yếu kém lý giải tại sao phần lớn đầu tư trực tiếp nước ngoài (và phần lớn đầu tư công nghiệp định hướng lợi nhuận nói chung) được tập trung ở khu vực Hà Nội - Hải Phòng và thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh lân cận. Ngược lại, phần lớn đầu tư công nghiệp nặng của chính phủ xem ra được chi phối bởi những cân nhắc chính trị về công bằng hơn là bởi những yếu tố tạo ra một nền công nghiệp nặng cạnh tranh và hiệu quả. 1
8. Trong khu vực ngân hàng, Việt Nam đã có những thay đổi quan trọng. Khu vực ngân hàng một thời là phạm vi hoạt động độc quyền của các ngân hàng quốc doanh và hoạt động cho vay của họ chủ yếu được chỉ định đến các doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, ngày nay, tỷ trọng của hệ thống ngân hàng thương mại quốc doanh giảm dần từ 82,8% vào năm 1994 chỉ còn 63,5% vào năm 2007 và sẽ giảm thêm vì các ngân hàng nước ngoài theo thỏa thuận WTO sẽ được phép hoạt động ở Việt Nam. Về tầm quan trọng tương đối, theo số liệu chính thức, tỷ trọng các khoản vay dành cho khu vực ngoài quốc doanh đã tăng từ 37% vào năm 1994 lên 70% vào năm 2006. Việc ấn định lãi suất cũng đã được tự do hóa cho đến thời gian gần đây. Tuy nhiên, việc cổ phần hóa các ngân hàng thương mại quốc doanh là một quá trình chậm chạp, mới chỉ có Vietcombank thật sự được cổ phần hóa và cũng chỉ mới vào tháng 12-2007. Agribank cũng dự định được cổ phần hóa trong tương lai. Tuy nhiên, có thể đã có một bước lùi, đó là quyết định cho phép các tổng công ty nhà nước tham gia thành lập ngân hàng. Ý tưởng này xem ra được truyền cảm hứng từ mô hình keiretsu của Nhật Bản mà giờ đây nhìn chung không còn được tin cậy nữa. Các ngân hàng thương mại quốc doanh của Việt Nam vẫn còn mang gánh nặng của những khoản vay quá hạn khó đòi từ thời cho doanh nghiệp nhà nước vay theo sự chỉ đạo của chính phủ trước đây, và quyết định này có thể sẽ góp phần làm tăng nợ xấu hơn nữa. Đối với một hệ thống ngân hàng lành mạnh, mục tiêu là chỉ cho vay trên cơ sở thương mại chứ không phải theo các tiêu chí chính trị. Tuy nhiên trên hết, Việt Nam phải tạo ra một môi trường cạnh tranh cho tất cả các khu vực của nền kinh tế. Các nhà kinh tế bất đồng với nhau về nhiều điều, nhưng có một điều họ nhất trí với nhau là chính cạnh tranh sẽ thúc đẩy tăng trưởng và gia tăng năng suất công nghiệp. Thế nhưng, về phương diện này, các chính sách công nghiệp hiện nay của Việt Nam dường như đang đi sai hướng. Vấn đề chính theo nhận định của chúng tôi là chính sách công nghiệp của chính phủ xem ra đang làm tăng rào cản cạnh tranh chứ không phải đang thiết lập một môi trường trong đó khuyến khích cạnh tranh giữa các công ty công nghiệp. Sẽ không quá đáng khi nói rằng các bộ chủ quản xem nhiệm vụ chính của chính sách công nghiệp là bảo vệ và thúc đẩy khu vực nhà nước. Thúc đẩy khu vực thuộc sở hữu nhà nước thông qua cải thiện công nghệ và các kỹ năng quản lý là điều tốt đẹp. Thế nhưng bảo hộ các ngành công nghiệp nặng hoạt động không hiệu quả và thuộc sở hữu nhà nước để thay thế nhập khẩu lại là chuyện khác. Gần đây có một sáng kiến chính sách công nghiệp quan trọng là việc chính phủ quyết định hình thành các tập đoàn nhà nước chủ yếu trong lĩnh vực công nghiệp nặng. Mục tiêu là tạo nên những công ty lớn có tính cạnh tranh quốc tế với những thương hiệu nổi tiếng theo gương của Samsung hay Sony chẳng hạn. Người ta lập luận rằng Hàn Quốc xây dựng các tập đoàn lớn với sự hỗ trợ đáng kể của chính phủ và Việt Nam nên cố gắng làm điều tương tự. Nhưng ít nhất có hai điểm khác biệt cơ bản giữa những nỗ lực của Việt Nam và Hàn Quốc nhằm tạo ra các công ty cạnh tranh lớn nổi tiếng. Ở Hàn Quốc, phần lớn những công ty này là công ty tư nhân, trong khi tất cả các tập đoàn lớn ở Việt Nam đều thuộc sở hữu nhà nước với ban giám đốc và các nhà quản lý cấp cao do chính phủ chỉ định. Thứ hai, ở Hàn Quốc, tất cả các chaebol lớn này, để đổi lấy sự hỗ trợ nhất thời của chính phủ mà trong hầu hết các trường hợp chỉ kéo dài một vài năm, được kỳ vọng phải trở thành các nhà xuất khẩu cạnh tranh quốc tế. Các tập đoàn lớn của Việt Nam chủ yếu vẫn còn định hướng thay thế nhập khẩu. Việc tuân thủ các qui tắc khi Việt Nam gia nhập Tổ chức thương mại thế giới sẽ buộc các tập đoàn phải đối đầu với sự cạnh tranh của hàng nhập khẩu nước ngoài. Thế nhưng có vẻ như các tập đoàn nhà nước được thiết kế một phần để né tránh các quy định của WTO trong việc hạn chế bảo hộ doanh nghiệp nội địa. Nếu cạnh tranh là con đường chính để một quốc gia có thể xây dựng các doanh nghiệp cạnh tranh quốc tế, thì việc thành lập các tập đoàn có tính độc quyền trên thị trường nội địa trong những ngành then chốt và được bảo hộ một phần trước sự cạnh tranh nước ngoài sẽ không phải là công thức đi đến thành công. Có thể có những lập luận biện minh cho việc thành lập một số tập đoàn lớn, nhưng cách thức mà Việt Nam hiện đang thực hiện nỗ lực này cần phải được suy nghĩ lại. 2
9. Dẫn nhập Mỗi quốc gia đều có chính sách công nghiệp và Việt Nam không phải là ngoại lệ. Nhưng thường thì các quốc gia chỉ nghĩ về chính sách công nghiệp như một phần, thậm chí chỉ là một phần nhỏ của hệ thống chính sách và thể chế thật sự định hình sự phát triển công nghiệp ở đất nước họ, và một lần nữa Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ trên phương diện này. Đối với nhiều nước, chính sách công nghiệp thuần túy là chính sách do Bộ Công nghiệp hay Bộ Kế hoạch thực hiện. Tuy nhiên, Bộ Công nghiệp của Việt Nam thật sự và chủ yếu là bộ chủ quản của các doanh nghiệp công nghiệp nhà nước mà hiện nay chỉ chiếm khoảng một phần ba tổng giá trị sản lượng công nghiệp quốc gia như chúng tôi sẽ trình bày. Trên thực tế, chính sách công nghiệp ở Việt Nam và các nước khác phải bao gồm mọi thứ từ chính sách kinh tế vĩ mô, nổi bật là chính sách tỷ giá hối đoái, cho đến việc xây dựng các thể chế hỗ trợ thị trường như luật bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ hay các biện pháp được thiết kế nhằm khuyến khích hay không khuyến khích sự sở hữu của nước ngoài đối với các tài sản trong nước. Việc mô tả và phân tích chính sách công nghiệp của những nền kinh tế mới chuyển đổi từ kinh tế mệnh lệnh kế hoạch hóa tập trung kiểu Liên Xô sang kinh tế thị trường thường rất phức tạp. Ở các nền kinh tế này, gần như toàn bộ các thể chế và chính sách kinh tế đều phải thay đổi và phần lớn những thay đổi này ảnh hưởng đến sự phát triển công nghiệp ngay cả khi lý do chính của sự thay đổi đó nằm ở chỗ khác. Đây cũng chính là trường hợp của Việt Nam và cũng đúng với sự chuyển đổi sang kinh tế thị trường ở Trung Quốc và Nga. Ở những nền kinh tế này, những thay đổi sâu sắc về cách thức hướng dẫn và phát triển công nghiệp có thể phát sinh gần như tình cờ. Bài viết chính sách này cố gắng phân tích chính sách công nghiệp Việt Nam trong bối cảnh bao quát trên. Vấn đề quan tâm chính của chúng tôi là liệu Việt Nam có một hệ thống chính sách nhất quán và hiệu quả để định hình sự phát triển công nghiệp hay không; hay ngược lại, tồn tại tình trạng không hiệu quả và không nhất quán trong cách thức thiết kế và và thực hiện chính sách công nghiệp. Trong những lĩnh vực có tình trạng không nhất quán và không hiệu quả, chúng tôi sẽ kiến nghị cách xoá bỏ hay giảm bớt những trở ngại này đối với sự phát triển công nghiệp thành công ở Việt Nam. Chúng tôi bắt đầu bằng việc tóm tắt lịch sử phát triển chính sách công nghiệp Việt Nam trong hai thập niên vừa qua. Tiếp theo phần lịch sử tổng quan này là một phân tích chi tiết về cơ cấu và kết quả hoạt động hiện tại của công nghiệp Việt Nam và các chính sách hiện đang định hình sự phát triển công nghiệp của đất nước. Chúng tôi kết thúc bằng danh mục các kiến nghị liên quan đến môi trường luật lệ quy định đối với công nghiệp, tầm quan trọng trung tâm của việc tạo ra một môi trường nâng đỡ khu vực dân doanh trong nước, mong muốn hoàn tất sự chuyển đổi từ cổ phần hóa sang tư nhân hóa hoàn toàn, nhu cầu cải thiện cơ sở hạ tầng đường sắt và đường bộ, và đề xuất rằng quyết định thành lập các tập đoàn lớn nên được suy nghĩ lại. 1
10. Sự tiến hóa của chính sách công nghiệp Việt Nam, 1986-2006 Trước đây, khi còn hệ thống kinh tế mệnh lệnh kế hoạch tập trung, Việt Nam có một chính sách công nghiệp toàn diện, bảo đảm mức độ nhất quán giữa các yếu tố đầu vào và sản lượng công nghiệp, nhưng gần như không thúc đẩy tính hiệu quả trong việc sử dụng các yếu tố đầu vào hay chất lượng sản phẩm đầu ra. Trên nhiều khía cạnh quan trọng, hệ thống này phụ thuộc vào viện trợ công nghiệp từ Liên Xô và nguồn viện trợ đó chấm dứt đột ngột sau năm 1989. Đây có lẽ cũng là một hệ thống phù hợp với điều kiện chiến tranh và với một đất nước hoàn toàn hội nhập vào hệ thống thương mại quốc tế Comecon. Nhưng chiến tranh đã qua và hệ thống thương mại quốc tế Comecon đã sụp đổ. Từ năm 1989, một phần thông qua chọn lựa và một phần do nhu cầu thôi thúc, Việt Nam đã thực hiện sự chuyển đổi nhanh chóng sang kinh tế thị trường. Trong giai đoạn từ 1979 đến trước Đại hội Đại biểu Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986, chính phủ Việt Nam đã nhận thức được những điểm yếu cơ bản của công nghiệp nhà nước và cố gắng cải thiện hiệu quả của khu vực này bằng cách cho phép nó có mức độ tự chủ cao hơn.1 Những thành công hạn chế của nỗ lực này đã thuyết phục chính phủ rằng cần phải tiến hành những cải cách căn bản hơn đối với khu vực công nghiệp nhà nước. Trên thực tế, tinh thần cải cách này được thấm nhuần trong Đại hội Đảng VI và góp phần quyết định trong việc chuyển đổi nền kinh tế từ mô hình tập trung quan liêu bao cấp sang định hướng thị trường dưới tên gọi “Đổi Mới”. Lần đầu tiên trong lịch sử kinh tế cận đại, các nhà lãnh đạo Đảng và chính phủ công nhận rằng hệ thống kế hoạch hóa tập trung dựa trên sự bao cấp của nhà nước đã thất bại trong việc đưa đất nước đến thịnh vượng và phát triển, và do vậy cần phải được thay thế bằng một hệ thống quản lý kinh tế và kế hoạch hóa linh hoạt hơn. Chủ trương này được cụ thể hóa với thí nghiệm “nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần” trong đó doanh nghiệp của khu vực ngoài nhà nước được phép cạnh tranh với doanh nghiệp nhà nước trong những ngành không có tầm quan trọng chiến lược. Về phương diện chính sách công nghiệp, đã có một sự chuyển hướng quan trọng từ công nghiệp nặng sang công nghiệp nhẹ và xuất khẩu. Hai vấn đề đầu tiên mà Việt Nam phải đối phó là lạm phát cao và thâm hụt tài khoản vãng lai lớn. Lạm phát chủ yếu là do sự gia tăng cung tiền nhanh chóng, và ở mức độ quan trọng thì điều này cũng chủ yếu do nhu cầu của chính phủ phải bơm những khoản trợ cấp lớn cho các doanh nghiệp nhà nước mà đa số đang thua lỗ nặng nề. Phần lớn các doanh nghiệp nhà nước này, đặc biệt là những doanh nghiệp thuộc “sở hữu” của chính quyền địa phương, đã đóng cửa và các doanh nghiệp khác phải cắt giảm sản xuất và việc làm. Sản lượng công nghiệp giảm 3,3% vào năm 1989 theo số liệu thống kê chính thức với mức giảm 13,5% của các doanh nghiệp nhà nước địa phương và giảm 36,1% của các hợp tác xã.2 Các doanh nghiệp nhà nước trung ương tăng sản lượng nhưng chỉ ở mức 5,9% vào năm 1989 và đạt được tăng trưởng hai chữ số từ năm 1990 trở đi. Mục tiêu chặn đứng lạm phát đạt được vào năm 1992 hay 1993 khi chỉ số giá bán lẻ lần lượt tăng 17,5 và 5,2% so với mức hơn 60% một năm vào năm 1990 và 1991 (và cao hơn nhiều trước đó). Trong một thời gian, các doanh nghiệp nhà nước đứng trước sự “hạn chế ngân sách” khá cứng so với nhiều năm trước khi họ có thể dựa vào ngân sách nhà nước bất kỳ khi nào họ cần. Hạn chế ngân sách cứng là điều kiện tiên quyết để cho các doanh nghiệp công nghiệp phản ứng phù hợp với các áp lực thị trường. Tuy nhiên, động cơ thắt chặt ngân sách là để kiểm soát lạm phát chứ không phải để cải thiện kết quả hoạt động của các doanh nghiệp công nghiệp, và việc thắt chặt ngân sách được nới lỏng khi lạm phát thôi không còn là một vấn nạn. Trong giai đoạn 1986-1988, xuất khẩu của Việt Nam chỉ giúp thanh toán được từ 34 đến 38% nhập khẩu của đất nước, phần còn lại được tài trợ bằng viện trợ của Liên Xô và trợ cấp nhập khẩu. Cùng với sự chấm dứt viện trợ và trợ cấp, Việt Nam hoặc phải cắt giảm mạnh nhập khẩu do đó gây ra suy 1 Ví dụ, xem Quyết định 25-CP về việc tăng tính tự chủ trong sản xuất và Quyết định 26-CP về mức lương theo thành quả lao động trong khu vực nhà nước, cả hai được ban hành ngày 21/01/1981 (Quyết định 25-CP sau đó được bổ sung bằng Quyết định 146-H.BT ngày 25/08/1982); Nghị quyết 156-H.BT ngày 30/11/1984 về cải thiện hoạt động quản lý công nghiệp của khu vực nhà nước; (bản thảo) nghị quyết 306-BCT của Bộ Chính trị ngày 08/04/1986 và Quyết định 76-H.BT ngày 26/06/1986 về đảm bảo quyền tự chủ về sản xuất và kinh doanh của các đơn vị kinh tế địa phương 2 Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê Việt Nam 1994, Nhà xuất bản thống kê, 1995, trang 181. 2
11. thoái nghiêm trọng, hoặc phải tìm cách mở rộng xuất khẩu.3 Những năm 1989 và 1990, tình trạng thâm hụt tài khoản vãng lai này nhìn chung được lấp đầy nhờ xuất khẩu dầu từ mỏ Bạch Hổ trên quy mô lớn bắt đầu vào năm 1989 và nhờ việc quay trở lại với sản xuất nông nghiệp hộ cá thể giúp chuyển từ thâm hụt thương mại lúa gạo trở thành thặng dư đáng kể. Các nông sản khác như cà phê cũng gia tăng sản lượng và xuất khẩu. Tuy nhiên, nông sản và dầu mỏ không phải là giải pháp dài hạn cho nhu cầu thu nhập xuất khẩu gia tăng nhanh chóng của Việt Nam để tài trợ những mặt hàng nhập khẩu cần thiết nhằm duy trì tăng trưởng kinh tế nói chung và công nghiệp hóa nói riêng. Việt Nam sớm nhận ra rằng đất nước phải mở rộng xuất khẩu công nghiệp chế tạo, nhưng phần lớn các doanh nghiệp nhà nước hiện tại được trang bị quá nghèo nàn để thực hiện vai trò này. Các doanh nghiệp này từng được định huớng phục vụ thị trường nội địa hạn hẹp hay hướng tới thị trường Comecon, một thị trường đang nhanh chóng biến mất. Bất luận trường hợp nào, chất lượng của phần lớn sản lượng này chưa đáp ứng được các tiêu chuẩn quốc tế đòi hỏi ở các thị trường Tây Âu và Bắc Mỹ, và không thể cạnh tranh với các nước như Trung Quốc trên thị trường các nước đang phát triển. Thật ra, phần lớn công nghiệp Việt Nam không thể cạnh tranh với Trung Quốc ngay trên sân nhà, nơi mà hàng rào thuế quan cao bị phá thủng bởi buôn lậu trên quy mô lớn và một tỷ giá hối đoái theo đó tiền đồng có lẽ đã được định giá quá cao vào lúc đó. Thử thách đối với Việt Nam từ đầu đến giữa thập niên 1990 là phải có được một chiến lược công nghiệp dẫn đến tăng trưởng bền vững nói chung và xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo nói riêng. Việt Nam có mô hình của một đất nước đã chuyển đổi sang kinh tế thị trường vào thập niên 1980 để nghiên cứu, đó là Trung Quốc. Có một số thành tố trong mô hình Trung Quốc đặc biệt phù hợp với Việt Nam. Trung Quốc chuyển đổi sang kinh tế thị trường với mức độ tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước một cách chừng mực mà vẫn mở rộng được xuất khẩu công nghiệp chế tạo nhanh chóng. Trung Quốc đã buộc phải từ bỏ khối thương mại kinh tế Xô Viết từ đầu thập niên 1960 và vì thế, đã bắt đầu mở rộng xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo, chủ yếu là hàng dệt may, sang các nền kinh tế thị trường tiên tiến vào thập niên 1960 trước khi thực hiện cải cách thị trường sau năm 1978. Trong thập niên 1980, Trung Quốc tiến xa hơn nữa thông qua mở cửa cho đầu tư trực tiếp nước ngoài, và trong thập niên cải cách đầu tiên này nguồn đầu tư chủ yếu là từ Hoa kiều ở hải ngoại và ở Hồng-Kông, trung vào xuất khẩu các mặt hàng công nghiệp chế tạo thâm dụng lao động. Vào giữa thập niên 1990, bản thân Việt Nam không thể cạnh tranh trực tiếp với Trung Quốc trên các thị trường xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo thâm dụng lao động. Chất lượng hàng công nghiệp chế tạo của Việt Nam thấp hơn so với Trung Quốc và chi phí cao hơn một phần do tỷ giá hối đoái được định giá quá cao nhưng chủ yếu là do khu vực công nghiệp vẫn còn chưa quan tâm đến chất lượng, kiểu dáng, và các cân nhắc về chi phí cho tới lúc đó. Tuy nhiên, khi lệnh cấm vận Việt Nam được bãi bỏ đối với tất cả các nước trừ Hoa Kỳ, Việt Nam đã có thể mở cửa cho đầu tư trực tiếp nước ngoài vào các ngành công nghiệp chế tạo thâm dụng lao động, cũng như thu hút các doanh nghiệp nước ngoài có khả năng cạnh tranh quốc tế, và đó chính là những gì Việt Nam đã làm. Năm 1994, cấm vận thương mại của Hoa Kỳ với Việt Nam cũng được bãi bỏ, mở rộng hơn nữa triển vọng xuất khẩu của Việt Nam và sức hấp dẫn của đất nước với các nhà đầu tư quốc tế. Do đó, ngay từ đầu, sự mở rộng xuất khẩu công nghiệp chế tạo nhanh chóng của Việt Nam chủ yếu dựa vào các doanh nghiệp thuộc sở hữu nước ngoài. Đầu tư trực tiếp nước ngoài được thực hiện thực tế tăng vọt từ 575 triệu USD vào năm 1992 lên đến khoảng 2 tỷ USD năm 1994 và chưa bao giờ giảm xuống dưới mức 2 tỷ USD kể từ đó.4 Khoảng một nửa giá trị đầu tư trực tiếp nước ngoài này đi vào công nghiệp chế tạo và phần lớn công nghiệp chế tạo được dành cho xuất khẩu. Đến năm 2007, kim ngạch xuất khẩu công nghiệp chế tạo là 26,9 tỷ USD, chiếm 55% tổng kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam, trong đó khu vực FDI chiếm khoảng 55%.5 Tuy nhiên, khi nói về công nghiệp sản xuất cho thị trường nội địa Việt Nam thì phần lớn các doanh nghiệp là thuộc sở hữu trong nước và đa phần trong số đó là sở hữu nhà nước. Kinh nghiệm này tương phản rõ rệt với những gì xảy ra trên thị trường nội địa của Trung Quốc. Ở Trung Quốc, cụ thể là sau năm 1984, phần lớn công nghiệp chế tạo dành cho thị trường nội địa Trung Quốc được sản xuất bởi các doanh nghiệp thuộc sở hữu tập thể tại các thị trấn và các vùng nông thôn không xa các khu đô thị và thành phố lớn, các doanh nghiệp này ở Trung Quốc thường gọi là các doanh nghiệp hương trấn 3 Các nước khác trong tình huống này cũng có thể cố gắng huy động viện trợ nước ngoài hay đầu tư trực tiếp nước ngoài, nhưng các phương án này bị loại trừ trong những năm đầu tiên cải cách do cấm vận quốc tế. 4 Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê Việt Nam 2008, Nhà xuất bản Thống kê, 2009. 5 Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê Việt Nam 2008, Nhà xuất bản Thống kê, 2009. 3
12. (TVE) vì quyền sở hữu thuộc cấp chính quyền hương xã và thị trấn. Năm 2005, phần lớn các doanh nghiệp hương trấn này đã được tư nhân hóa, nhưng trong những giai đoạn đầu, các doanh nghiệp này mang lại cho Trung Quốc một phương thức trung gian giữa sở hữu nhà nước ở cấp trung ương hay tỉnh thành và sở hữu thuần túy tư nhân. Tuy nhiên, các doanh nghiệp hương trấn hoạt động giống như doanh nghiệp tư nhân hơn là doanh nghiệp nhà nước. Các chính quyền địa phương không có nguồn vốn cần thiết để trợ cấp cho những doanh nghiệp hương trấn thua lỗ, nên những doanh nghiệp này ngay từ đầu đã đứng trước sự hạn chế ngân sách cứng. Thật ra, các chính quyền địa phương ủng hộ khối doanh nghiệp hương trấn vì đó là nguồn thu ngân sách chính của họ. Tuy nhiên, Việt Nam không hề có hiện tượng nào tương tự với sự bùng nổ công nghiệp sở hữu tập thể như Trung Quốc, có lẽ xuất phát từ hai nguyên nhân chính. Thứ nhất, Trung Quốc đã tích lũy chuyên môn điều hành hoạt động kinh doanh và xử lý các công nghệ chế tạo đơn giản trong thời kỳ Công xã nhân dân vào hai thập niên 1960 và 1970 thông qua cái được gọi lúc bấy giờ là Chương trình công nghiệp quy mô nhỏ ở nông thôn.6 Chương trình này đã giúp tạo ra được những thứ mà nếu không có nó, chắc đã xảy ra tình trạng thiếu hụt như máy móc nông nghiệp, phân hóa học và xi măng cùng các sản phẩm khác ở nông thôn. Chương trình cũng được chính quyền trung ương hỗ trợ mạnh mẽ và vì thế các cán bộ địa phương cũng chịu ít nhiều sức ép để đạt kết quả. Theo thời gian, và sau nhiều sai lầm như các lò luyện sắt thép sân sau nhà vào cuối thập niên 1950, các cán bộ địa phương này đã nhận thức được rằng địa phương họ có thể hưởng lợi đáng kể nếu tạo ra một môi trường thúc đẩy hoạt động kinh doanh thành công. Xét về thực chất, các cán bộ Công xã và chính quyền địa phương đã có sự chuyển biến từ vai trò truyền thống của chính quyền địa phương là thu thuế và quản lý điều tiết các doanh nghiệp trở thành thúc đẩy hoạt động kinh doanh một cách thật sự. Việt Nam không có cơ cấu nào hoàn toàn tương thích với cấu trúc Công xã từng là phương tiện được sử dụng ở Trung Quốc để đẩy mạnh công nghiệp nông thôn.7 Ngoài ra, phần lớn các quan chức chính quyền địa phương, với một số ngoại lệ đáng chú ý, vẫn duy trì vai trò truyền thống của chính quyền địa phương là thu thuế và điều tiết công nghiệp địa phương, đặc biệt là công nghiệp tư nhân, đối tượng thường xuyên bị dòm ngó với sự nghi kỵ. Vì thế, các quan chức Việt Nam ở cấp địa phương thiếu kinh nghiệm và thái độ cần thiết mà lẽ ra có thể giúp họ phát triển các doanh nghiệp tập thể của địa phương hoạt động hiệu quả, hay tạo ra một môi trường thuận lợi cho phép các nhà kinh doanh khu vực tư nhân làm ăn phát đạt. Tình huống này đã thay đổi trong những năm gần đây như sẽ được thảo luận dưới đây. Do đó, các yếu tố then chốt của cơ cấu công nghiệp Việt Nam tồn tại vào thập niên đầu tiên của thế kỷ 21 đã được hình thành từ nửa sau thập niên 1990. Công nghiệp hàng hóa sản xuất hay công nghiệp nặng8 gần như hoàn toàn nằm trong tay các doanh nghiệp nhà nước ở cấp trung ương. Các ngành công nghiệp này, phần lớn hoạt động đằng sau các hàng rào thuế quan cao, làm giảm áp lực buộc họ phải giảm chi phí. Thật vậy, chi phí sản xuất một yếu tố đầu vào quan trọng như thép ở các doanh nghiệp nhà nước Việt Nam, thậm chí sau khi đã được trợ cấp hậu hĩ, vẫn còn cao hơn 30-40% so với chi phí sản xuất của các nước Đông và Đông nam Á khác trong giai đoạn 1995-1996. Các cuộc thảo luận về việc xây dựng một nhà máy lọc dầu lớn ở miền trung Việt Nam bắt đầu vào đầu thập niên 1990, nhưng việc xây dựng nhà máy này không tiến hành được mãi cho tới cuối thập niên 1990 và những năm đầu thế kỷ 219 chủ yếu là do sự phản đối việc đầu tư quá lớn vào một nhà máy duy nhất (khoảng 1 tỷ USD) khi nguồn vốn còn thiếu hụt và do việc đặt nhà máy xa các thị trường chính (Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh và các vùng lân cận) hay xa nguồn dầu thô nguyên liệu đầu 6 Một trong các đồng tác giả của bài viết này đã lãnh đạo một nhóm các nhà kinh tế học và các kỹ sư nghiên cứu về chương trình công nghiệp quy mô nhỏ ở nông thôn Trung Quốc vào năm 1975 (tìm đọc Rural Small-Scale Industry Delegation, Rural Small-Scale Industry in the People’s Republic of Trung Quốc (Berkeley: Nhà xuất bản đại học California, 1977). 7 Các Công xã nhân dân nông thôn có cơ cấu ba cấp, Công xã được thành lập gồm các tổ và các đội; trong đó hầu hết việc phát triển công nghiệp được xử lý ở cấp đội, trong khi hầu hết hoạt động nông nghiệp được xử lý ở cấp tổ thấp hơn; cấp tổ là các tổ hợp tác gồm bình quân khoảng 20 đến 30 hộ gia đình. Như vậy, phát triển công nghiệp đã trở thành chức năng chính của các cán bộ ở cấp đội. 8 Công nghiệp hàng hóa sản xuất bao gồm những ngành sản xuất các yếu tố đầu vào chính của công nghiệp chế tạo và nông nghiệp như máy móc, hóa chất, sắt thép v.v Công nghiệp nặng là một thuật ngữ kém chính xác hơn vì nó bao gồm một số hàng hóa tiêu dùng có những tính năng tương tự như hàng hóa sản xuất — ví dụ như ô tô cũng bao gồm máy móc và sắt thép nhưng thường được phân loại là hàng tiêu dùng. 9 Việc ghi nhận ngày khởi công xây dựng nhà máy lọc dầu Dung Quất khá phức tạp bởi thực tế là công tác xây dựng được khởi công rồi sau đó dừng lại và đã không thật sự được tiến hành liên tục mãi cho đến năm 2003. 4
13. vào (ngoài khơi gần Vũng Tàu ở miền nam Việt Nam). Tuy nhiên, đến năm 2003, những người chịu trách nhiệm quyết định đã vượt qua được sự phản đối này và công việc được bắt đầu lại ở miền trung Việt Nam không chỉ với nhà máy lọc dầu lớn mà còn với nhiều nhà máy công nghiệp hàng hóa sản xuất. Một ngành công nghiệp nặng được nước ngoài tham gia đầu tư đáng kể là ngành ô tô. Đến năm 1997, Việt Nam đã cho phép mười một công ty ô tô nước ngoài xây dựng nhà máy trong nước, nhưng các nhà máy này thường chỉ sản xuất vài nghìn chiếc một năm,10 phần lớn là dưới hình thức lắp ráp CKD (Complete Knock Down) các linh kiện ô tô nhập khẩu. Những doanh nghiệp thuộc loại này hiếm khi đóng góp đáng kể vào giá trị gia tăng nội địa của đất nước nơi họ tổ chức hoạt động. Thật ra, phần lớn họ còn khấu trừ giá trị gia tăng nội địa, nghĩa là họ thật sự làm giảm GDP. Như vậy, công nghiệp Việt Nam vào cuối thập niên 1990 và trong suốt những năm đầu tiên sau năm 2000 chủ yếu bao gồm hai khu vực mà gần như không có điểm chung. Khu vực công nghiệp nặng hay khu vực hàng hóa sản xuất chủ yếu thuộc sở hữu nhà nước và có chi phí cao, và vì thế không có sức cạnh tranh quốc tế, và một khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài có chi phí thấp và có sức cạnh tranh quốc tế cao. Số liệu tổng giá trị sản lượng công nghiệp vào năm 1994 theo giá cố định được trình bày trong hình 1. Xu hướng chung nhận thấy trong hình này là: khu vực nhà nước tăng trưởng khá nhanh nhưng khu vực FDI tăng trưởng thậm chí còn nhanh hơn. Công nghiệp tư nhân gần như không tồn tại vào năm 1999 cho dù một số hoạt động tư nhân rõ ràng đã xuất hiện núp dưới những tên gọi khác, nhưng sau đó khu vực tư nhân bắt đầu tăng trưởng thậm chí nhanh hơn bất kỳ khu vực nào khác sau năm 1999 từ cơ sở xuất phát ban đầu rất nhỏ bé. Các khu vực khác chủ yếu bao gồm công nghiệp hộ cá thể nhỏ và khu vực hợp tác xã rất nhỏ.11 Hình 2 trình bày số liệu xuất nhập khẩu của các doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài ở Việt Nam. Hình này cũng cho thấy phần lớn tăng trưởng xuất khẩu từ năm 2000 là do đóng góp của khu vực FDI. Phần lớn sự gia tăng xuất khẩu dựa vào FDI này hình thành từ xuất khẩu hàng công nghiệp chế tạo. Sản phẩm công nghiệp nhẹ và tiểu thủ công nghiệp tăng từ 28,5% trong tổng kim ngạch xuất khẩu vào năm 1995 lên đến 42,7% vào năm 2003 rồi sau đó chựng lại. Tính theo USD, kim ngạch xuất khẩu hàng công nghiệp nhẹ và tiểu thủ công nghiệp tăng từ 1,55 tỷ USD vào năm 1995 lên 13,07 tỷ USD vào năm 2005. Tổng mức tăng xuất khẩu từ khu vực này là 11,5 tỷ USD so với sự gia tăng trong cùng kỳ tổng kim ngạch xuất khẩu của khu vực FDI là 20,0 tỷ USD. Xuất khẩu của khu vực FDI còn lại bao gồm thực phẩm chế biến và các sản phẩm tương tự. Hình 1. Giá trị sản lượng công nghiệp theo hình thức sở hữu 700 600 4 500 400 ng, giá199 đồ 300 ỷ 200 Nghìn t 100 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (P) Tổng Nhà nước Dân doanh FDI Khác 10 Sturgeon, 1998, trang 2. 11 Trong số liệu thập niên 90, cũng có khu vực sở hữu “hỗn hợp” mà ở đây được gọi là “các khu vực khác”. 5
14. Hình 2. Kim ngạch xuất-nhập khẩu của khu vực FDI 60 50 40 USD 30 ỷ T 20 10 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (P) Tổng xuất khẩu Xuất khẩu của FDI Nhập khẩu của FDI Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê Việt Nam trong nhiều năm. Số liệu xuất khẩu của khu vực FDI bao gồm dầu thô và có sẵn trong những năm trước năm 1999 nhưng được ước lượng thông qua sử dụng một định nghĩa khác làm cho xuất khẩu của khu vực FDI bị báo cáo thấp hơn thực tế trong những năm 1996-1998. Không phải toàn bộ nhập khẩu FDI đều được sử dụng để sản xuất sản phẩm xuất khẩu. Một phần sản lượng sản xuất ra được dành cho thị trường nội địa, vì thế chênh lệch giữa xuất khẩu và nhập khẩu trong bảng này không tiêu biểu cho giá trị gia tăng từ khu vực khu vực FDI. Có hai thay đổi chính sách lớn từ năm 2000 đến 2007 dẫn đến sự thay đổi đáng kể về cơ cấu công nghiệp Việt Nam. Thay đổi chính sách thứ nhất là quyết định của Việt Nam thực hiện các bước cần thiết để trở thành thành viên Tổ chức thương mại Thế giới (WTO), một quá trình mà mãi đến tháng 1- 2007 mới thật sự hoàn tất khi Việt Nam chính thức gia nhập WTO. Thay đổi chính sách thứ hai là quyết định của chính phủ và Quốc hội thông qua Luật doanh nghiệp năm 2000 và 2005 chính thức hóa sự thừa nhận ngày càng tăng đối với sở hữu tư nhân trong công nghiệp và trong nền kinh tế nói chung. Để vào WTO, trước tiên Việt Nam phải đàm phán hiệp định thương mại với các thành viên chính, quan trọng nhất là Hoa Kỳ. Và trước đó, vốn là một thành viên của AFTA và ASEAN, Việt Nam đã cắt giảm thuế quan và xóa bỏ nhiều biện pháp hạn chế thương mại khác. Sau đó, một hiệp định thương mại song phương được ký kết giữa Hoa Kỳ và Việt Nam vào năm 2000 và chính thức có hiệu lực vào tháng 12/2001 sau khi được hai bên phê chuẩn. Hiệp định song phương với Hoa Kỳ đã đòi hỏi Việt Nam phải bãi bỏ nhiều rào cản thương mại và đầu tư từ nước ngoài, nhưng các đợt đàm phán gia nhập WTO thậm chí còn nghiêm ngặt hơn về khía cạnh này. Để được gia nhập, Việt Nam phải đồng ý với một cơ chế tiến gần tới mậu dịch tự do. Khó có thể nói hết ý nghĩa của các hiệp định thương mại này đối với chính sách công nghiệp của Việt Nam. Các ngành công nghiệp trong khu vực nhà nước từng hưởng thụ sự phát triển nhờ đứng sau các hàng rào bảo hộ cao nay có nguy cơ phải đối mặt với sự phá bỏ gần như hoàn toàn những rào cản này. Xét về bản chất, những người đàm phán hiệp định WTO với Việt Nam đang thông báo với khu vực nhà nước rằng họ phải trở nên có sức cạnh tranh quốc tế và phải làm điều đó một cách nhanh chóng. Trung Quốc đã trải qua kinh nghiệm tương tự vào cuối thập niên 1990 cho đến khi chính thức gia nhập WTO vào năm 2001. Trước khi gia nhập và trước khi các đợt đàm phán hoàn tất, Trung Quốc đã cắt giảm mạnh lực lượng lao động của nhiều doanh nghiệp nhà nước và bắt đầu giảm thuế cũng như bãi bỏ các hàng rào thương mại phi thuế. Trong trường hợp của Trung Quốc, quyết định gia nhập WTO gần như là một nỗ lực nhằm làm cho các doanh nghiệp nhà nước trở nên có sức cạnh tranh quốc tế (hoặc thất bại để buộc họ phải đóng cửa), nhưng đồng thời cũng là một nỗ lực để bảo vệ các thị trường xuất khẩu đang tăng trưởng nhanh chóng của Trung Quốc. Ngược lại, trong trường hợp Việt Nam, vẫn còn có những người tìm cách tiếp tục hỗ trợ những doanh nghiệp nhà nước không có khả năng cạnh tranh quốc tế. 6
15. Luật Doanh nghiệp năm 2005 có mục tiêu to lớn là tạo ra một sân chơi bình đẳng cho mọi doanh nghiệp bất kể thuộc sở hữu nhà nước hay tư nhân. Các Luật Doanh nghiệp trước đó, đáng chú ý là luật năm 2000, đã đơn giản hóa rất nhiều những thủ tục cần thiết để thành lập một doanh nghiệp mới, mang lại lợi ích cho nhiều doanh nghiệp tư nhân, nhưng luật năm 2005 bãi bỏ chí ít cũng một số yếu tố về vị thế đặc quyền mà các doanh nghiệp nhà nước được hưởng, ít ra là trên phương diện pháp lý. Sự bùng nổ các doanh nghiệp tư nhân bắt đầu với bộ luật năm 2000 và tăng tốc hơn nữa cùng với bộ luật năm 2005. Lần đầu tiên từ khi thời kỳ cải cách ở Việt Nam bắt đầu vào cuối thập niên 1980, Việt Nam có ba khu vực công nghiệp phân biệt rõ ràng và cùng tận hưởng sự tăng trưởng nhanh chóng: khu vực sở hữu nước ngoài, khu vực sở hữu nhà nước, và các doanh nghiệp tư nhân. 7
16. Tính cạnh tranh công nghiệp của Việt Nam Không có một mô hình phát triển công nghiệp duy nhất áp dụng cho mọi quốc gia, nhưng phần lớn những nước công nghiệp hóa thành công trải qua một số giai đoạn có nhiều điểm chung. Sự khác biệt giữa các nước theo thời gian trước tiên là do những công nghệ mới chưa từng hiện hữu trong những thời kỳ trước đây thường được áp dụng vào vào giai đoạn phát triển sớm hơn so với trường hợp của các nước thu nhập cao ngày nay. Như vậy, các ngành năng lượng điện và hóa chất hiện đại chưa bắt đầu phát triển mãi cho đến sau thập niên 1880, khi các tri thức khoa học cần thiết trở nên sẵn sàng; và năng lượng hạt nhân cũng như phần lớn công nghệ thông tin chưa xuất hiện cho đến nửa sau của thế kỷ hai mươi. Tuy nhiên, mô hình phát triển công nghiệp phổ biến nhất là bắt đầu bằng các ngành thâm dụng lao động, sản xuất ra những hàng hóa tiêu dùng thiết yếu như thực phẩm chế biến, quần áo, giày dép, rồi sau đó tiến đến lắp rắp tập hợp sản phẩm đa dạng hơn, đặc biệt là trong lĩnh vực điện tử. Kế đến, các nước tiến lên trên bậc thang công nghệ để bắt đầu các ngành công nghiệp nặng như máy móc, sắt thép và sản xuất ngày càng nhiều hơn các cấu phần của những sản phẩm mà đén lúc đó họ chủ yếu vẫn nhập khẩu để lắp ráp tại địa phương. Sản xuất ô tô có xu hướng trở thành một ngành quan trọng ở cuối giai đoạn này, ít nhất là ở những nước lớn hơn hay những nước học được cách chế tạo hiệu quả ô tô chất lượng cao như trường hợp của Nhật Bản vào thập niên 1970 và Hàn Quốc vào những năm 1990. Giai đoạn kế tiếp khi một đất nước tiến gần đến những ranh giới của công nghệ công nghiệp là khi nước này sản xuất ra các sản phẩm công nghệ cao và những sản phẩm này lại sử dụng ngày càng nhiều công nghệ được phát triển từ các phòng thí nghiệm nghiên cứu trong nước. Việt Nam vẫn đang ở vào giai đoạn ban đầu của quá trình công nghiệp hóa này. Như số liệu trong hình 3 và 4 cho thấy, công nghiệp Việt Nam chủ yếu là chế biến thực phẩm, dệt may, giày dép, và nhiều ngành thâm dụng lao động khác. Hình 3. So sánh cơ cấu công nghiệp quốc tế (xếp theo tỷ trọng sản lượng của VN) 8
17. Hình 4. So sánh cơ cấu công nghiệp quốc tế (xếp theo tỷ trọng sản lượng của Hàn Quốc 2005) Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê Việt Nam 2005, trang 328-329; Cục thống kê quốc gia, Niên giám thống kê Hàn Quốc 2006, trang 323-325; Cục thống kê quốc gia, Niên giám thống kê Trung Quốc 2006, trang 510 và 1997, trang 424. Ngoại lệ chính của mô thức phát triển này là ngành dầu khí nhưng chỉ đơn thuần phản ánh một đặc điểm khác của công nghiệp hóa giai đoạn đầu — các nước giàu tài nguyên thiên nhiên sẽ phát triển các nguồn tài nguyên này trước bất kỳ ngành công nghiệp nào khác, thường là với sự giúp đỡ của đầu tư trực tiếp nước ngoài và công nghệ nước ngoài. Trước thập niên 1990, Việt Nam cũng từng xa rời mô hình công nghiệp điển hình bằng nỗ lực mô phỏng kinh nghiệm của Liên Xô thông qua phát triển các ngành công nghiệp nặng ngay từ đầu thay vì chờ cho đến giai đoạn phát triển sau. Trung Quốc từ thập niên 1950 cho đến 1970 cũng từng đi khá xa theo con đường này thông qua xây dựng nhiều nhà máy công nghiệp nặng, mà phần lớn tỏ ra hết sức phi hiệu quả và là sự trì trệ lớn đối với nền kinh tế trong những giai đoạn đầu tiên của thời kỳ hậu cải cách năm 1978 của Trung Quốc. Không phải ngẫu nhiên mà các nước bắt đầu công nghiệp hóa dần dần đi qua các giai đoạn phát triển công nghiệp này. Ví dụ, Ma-lay-xia chưa đạt đến điểm mà ở đó đất nước có được một ngành công nghiệp ô tô cạnh tranh quốc tế cho dù đã bắt đầu những nỗ lực phát triển năng lực sản xuất ô tô nội địa (so với năng lực lắp ráp) từ đầu thập niên 1980. Nhiều nước khác trên thế giới, đáng chú ý là châu Mỹ La-tinh, thực hiện công nghiệp hóa nhanh chóng trong một thời gian áp dụng chiến lược thay thế nhập khẩu với sự hỗ trợ của các hàng rào cao ngăn chặn hàng nhập khẩu cạnh tranh. Tuy nhiên, vì thị trường nội địa của các nước này thường nhỏ, kiểu công nghiệp hóa này nhanh chóng vấp phải giới hạn của nhu cầu nội địa. Hậu quả là một khu vực công nghiệp không thể tiếp tục tăng trưởng nội địa và quá phi hiệu quả nên không thể tăng trưởng thông qua xuất khẩu. Các nước châu Mỹ Latin phải mất nhiều thập niên để vượt qua tình thế bế tắc này. Vấn đề đối với Việt Nam ngày nay là liệu đất nước có thực hiện được sự chuyển đổi suông sẻ trên bậc thang công nghệ, chuyển từ phụ thuộc vào thị trường nội địa sang nấc cao hơn là dựa vào xuất khẩu, không chỉ trong những ngành thâm dụng lao động mà Việt Nam rõ ràng đang tận hưởng lợi thế cạnh tranh trên toàn thế giới, mà cả trong những ngành công nghệ cao hơn và phức tạp hơn hay không? Hầu hết phần còn lại của bài tham luận này được dành để phân tích những rào cản hiện vẫn còn tồn tại đối với sự chuyển đổi này ở Việt Nam và cần được dỡ bỏ nếu đất nước muốn tiếp tục tiến lên. Tuy nhiên, trước hết, ta còn có thể nói thêm gì về hiện trạng khả năng cạnh tranh của công nghiệp Việt Nam? Một thước đo sức cạnh tranh quốc tế của một ngành hay một doanh nghiệp là xem thử ngành đó hay doanh nghiệp đó có thể xuất khẩu được hay không. Theo tiêu chuẩn này, các ngành công nghiệp cạnh tranh của Việt Nam bao gồm giày dép, may mặc, lắp ráp điện tử giản đơn, sản phẩm gỗ như đồ gỗ nội thất, và dĩ nhiên là dầu thô. Phần lớn công nghiệp nặng của Việt Nam hiện nay không có sức cạnh tranh quốc tế. Tuy nhiên, câu hỏi quan trọng hơn là liệu các ngành công nghiệp nặng này có sắp có 9
18. khả năng cạnh tranh quốc tế không, hay là họ vẫn còn một chặng đường dài phía trước. Nếu con đường còn xa, Việt Nam có thể đang đối mặt với một thời kỳ phát triển công nghiệp chậm chạp. Có nhiều loại số liệu mà ta có thể sử dụng để phán đoán xem một đất nước có sức cạnh tranh trong một khu vực kinh tế nào đó hay không Đáng tiếc là những tính toán phù hợp cho Việt Nam trong nhiều trường hợp đã không được thực hiện, cho nên ngay sau đây sẽ là số liệu từ các nước khác để giúp ta có một cảm nhận về những gì Việt Nam cần vượt qua trong một hai thập niên sắp tới trên bình diện sức cạnh tranh quốc tế của các ngành công nghiệp khác nhau trong nước. Bảng 1. Giá tương đối tính theo ngang bằng sức mua thuộc các ngành kinh tế (1997) Nhật Bản Hàn Quốc Đài Loan Tỷ giá hối đoái USD năm 1996 121 844 27,5 Lương thực thực phẩm 292,8 1438,9 34,23 Dệt 150,3 930,3 24,41 May mặc 168,7 1399,2 25,02 Gỗ 261,2 998,9 25,98 Đồ gỗ nội thất 234,7 561,5 23,59 Giấy 158,9 973,7 24,3 In ấn xuất bản 158,9 973,7 24,3 Hóa chất 167,1 947,4 23,09 Dầu và than 265,2 962 23,09 Da 213,2 927,8 19,64 Đá, thuỷ tinh, đất sét 126,7 679,3 21,02 Kim loại cơ bản 129,8 985,5 24,78 Kim loại chế tạo 176,8 788,8 25,88 Máy móc (ngoài điện) 138,2 705,1 17,66 Máy móc điện 102,9 798,4 19,15 Phương tiện có động cơ 111,2 815,6 31,35 Thiết bị vận tải 116,2 773,9 31,35 Công cụ 162,8 1295,2 24,33 Cao su và chất dẻo 114,6 726,3 24,28 Công nghiệp chế tạo khác 202,2 1361,7 23,59 Nguồn: D. Jorgenson, M. Kuroda, và K. Motohashi (2007), trang 196-197. Tỷ giá hối đoái chính thức được lấy từ các nguồn chính thức. Tỷ giá hối đoái cho năm 1996 được sử dụng do tác động biến dạng của cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 chủ yếu đối với tỷ giá đồng won của Hàn Quốc. Bộ số liệu đầu tiên có thể được sử dụng theo mục đích này là số liệu ngang bằng sức mua (PPP) cho các khu vực kinh tế riêng biệt của ba nền kinh tế Đông Á là Nhật Bản, Hàn Quốc, và Đài Loan. Số liệu ngang bằng sức mua theo hoạt động kinh tế này khác với số liệu sử dụng để tính GDP ngang bằng sức mua trong Dự án so sánh quốc tế của Liên hiệp quốc (ICP) ở chỗ số liệu trong bảng 1 chủ yếu là giá xuất xưởng, không bao gồm chi phí phân phối sản phẩm.12 Trong bảng 1, ngang bằng sức mua 12 Số liệu ICP cũng bao gồm các hạng mục chi tiêu chứ không phải sản xuất. Tuy nhiên, ta có thể sử dụng số liệu ICP do Ngân hàng phát triển châu Á tính toán trong nghiên cứu gần đây về GDP ngang bằng sức mua của Việt Nam và các nước châu Á khác để tìm hiểu tốt hơn về tình trạng sức cạnh tranh của Việt Nam, nếu có thể tách chi phí phân phối ra khỏi số liệu giá. Ta cần các mức giá tách riêng này (chứ không phải các ngành gộp trong ấn bản hiện nay của ADB) để có thể nhận diện ngành nào chủ yếu bao gồm hàng nhập khẩu và ngành nào chủ yếu bao gồm các nhà sản xuất nội địa. 10
19. được xác định là tỉ suất giá của một tập hợp các sản phẩm thuộc các ngành khác nhau giữa một nước so với Hoa Kỳ, với giá được thể hiện theo đồng tiền của nước đó. Kế đến, mức giá tương đối được xác định như là giá (bình quân) theo ngành của một nước ứng với giá (bình quân) theo ngành của một nước khác. Ví dụ, ta sẽ có được mức giá tương đối của thực phẩm ở Nhật so với của Hàn Quốc bằng cách so sánh giá trị ngang bằng sức mua của thực phẩm (chẳng hạn 292,8 Yên Nhật so với 1438,9 Won ở Hàn Quốc) với tỉ giá của đồng tiền này với USD (ví dụ, 1 USD = 121 Yen hay 844 Won). Khi đó mức giá tương đối của thực phẩm ở Nhật so với của Hàn Quốc là (292,8/1438,9) / (121/844) = 1,42. Bài học chính có thể rút ra từ bảng số liệu này là, so với Hàn Quốc và Đài Loan, Nhật Bản vào năm 1997 có sức cạnh tranh quốc tế tương đối chủ yếu trong lĩnh vực thiết bị điện, phương tiện có động cơ, thiết bị vận tải, cao su và chất dẻo. Vào cuối thập niên 1990, thiết bị vận tải bao gồm ô tô cùng với máy móc điện hay ngoài điện tạo thành hơn hai phần ba toàn bộ kim ngạch xuất khẩu của Nhật. Ngành máy móc ngoài điện bao gồm nhiều mặt hàng vẫn còn sức cạnh tranh ngay cả nếu toàn ngành nhìn chung đang bắt đầu có giá cao hơn giá thế giới. Cũng có vô số doanh nghiệp trong các ngành khác vẫn còn có thể xuất khẩu nhưng tất cả các ngành khác hợp lại chiếm không đến một phần ba tổng kim ngạch xuất khẩu của Nhật Bản. Ở Hàn Quốc, câu chuyện vào cuối thập niên 1990 cũng tương tự, trong đó một nửa kim ngạch xuất khẩu là nhờ các ngành máy móc và thiết bị vận tải. Hàn Quốc có giá cao trong phần lớn các ngành hàng tiêu dùng, đặc biệt là những chủng loại thâm dụng lao động như may mặc và giày dép. Xuất khẩu của Đài Loan cũng tương tự như của Hàn Quốc bất chấp dữ kiện là giá ngang bằng sức mua trong bảng 1 cho thấy có nhiều ngành hơn vẫn còn sức cạnh tranh đáng kể. Điều này có nghĩa là đô-la Đài Loan có lẽ đã được định giá quá thấp vào cuối thập niên 1990 nhưng các nhà xuất khẩu tập trung vào những ngành họ có lợi thế giá cả lớn nhất. Hinh 5. Nội dung và quy mô rổ hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam (2004-2008) 22% 20% 18% Dầu thô 16% Dệt may 14% ch (2008) XK ạ 12% 10% Giày dép 8% Thủy sản 6% Gạo Sản phẩm gỗ ng trong kim ng kim ng trong Điện tử, máy tính ọ 4% Than đá tr Cà phê ỷ Ba lô, túi cặp, ví mũ, ô Điều Cao su T 2% Mây tre, cói, lá, thảm, Sp nhựa gốm s ứ Tiêu Rau quả Dây điện, cáp điện 0% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% -2% Tốc độ tăng trưởng kim ngạch XK (2004-2008) Nguồn: Niên giám Thống kê 2004-2008 Công nghiệp hóa theo định hướng xuất khẩu nhiều hơn của Việt Nam bắt đầu gần hai thập niên trước đây và Việt Nam bắt đầu từ mức thu nhập trên đầu người tương tự như của Hàn Quốc và Đài Loan vào đầu thập niên 1960. Năm 1989, GDP ngang bằng sức mua theo đầu người của Việt Nam theo giá năm 2000 là 1380 USD trong khi của Hàn Quốc vào năm 1962 là 1570 USD và của Đài Loan vào năm 1960 là 1490 USD (cũng tính theo GDP ngang bằng sức mua và giá năm 2000).13 Tăng trưởng thu nhập trên đầu người của Việt Nam hơi thấp hơn của Hàn Quốc và Đài Loan vào thập niên 1960, nhưng ngay cả khi tính đến điều này thì Việt Nam chí ít cũng đang tiến gần tới một điểm trong quá trình phát triển tương tự với khi Hàn Quốc và Đài Loan bắt đầu chuyển dịch ra khỏi các ngành công nghiệp nhẹ thâm dụng lao động, để tiến tới công nghiệp nặng như máy móc, hóa dầu và sắt thép. Hàn Quốc và 13Heston, Summers và Aten, Các bảng Penn World, phiên bản 6.2 (2006). 11
20. Đài Loan thực hiện sự chuyển đổi này mà không phải từ bỏ định hướng xuất khẩu của họ. Đến thập niên 1980, hai mươi năm sau khi bắt đầu nỗ lực tăng trưởng cao, cả hai nước đều có thể xuất khẩu khối lượng lớn sản phẩm công nghiệp nặng. Liệu Việt Nam có thể lập lại thành tựu này trong hai thập niên sắp tới? Hay Việt Nam sẽ cố gắng đi qua giai đoạn công nghiệp hóa tiếp theo này bằng cách dựa vào chiến lược thay thế nhập khẩu? Lời đáp cho câu hỏi trước xem ra kém khẳng định hơn ứng với mức phát triển còn thấp hiện nay của Việt Nam trong các ngành công nghiệp chế tạo và công nghiệp nặng (bảng 2 và 3). Câu sau thì chắc chắn không phải là dự định của chính phủ, nhưng liệu những chính sách hướng tới công nghiệp nặng mà chính phủ đang theo đuổi có nhất quán với dự định hiện nay của chính phủ hay không? Liệu giá các sản phẩm công nghiệp nặng sản xuất nội địa có được sức cạnh tranh quốc tế? Những câu hỏi này sẽ được xem xét trong các phần tiếp theo. Bảng 2. Giá trị gia tăng công nghiệp chế tạo (MVA) của Việt Nam và các nước khác Nam và Các nước Năm/ Việt Trung Đông Á và Chỉ báo Thái Lan Malaysia Đài Loan đang phát giai đoạn Nam Quốc châu Đại triển Dương MVA, tỉ lệ tăng 1995-2000 11,0 9,2 1,8 6,0 5,6 6,6 4,8 trưởng thực bình quân hàng năm 2000-2005 12,0 10,4 7,4 5,6 4,8 8,0 5,2 (%) GDP ngoài công 1995-2000 6,0 8,0 -1,8 2,8 5,8 4,4 3,8 nghiệp chế tạo, tỉ lệ tăng trưởng thực bình quân hàng 2000-2005 6,2 9,0 4,2 4,4 3,0 5,8 4,6 năm (%) MVA trên đầu 1995 43 203 868 1151 3247 236 268 người, theo giá cố 2000 68 305 942 1517 4120 310 326 định năm 1995 USD 2005 113 479 1250 1755 4888 561 455 MVA, % của GDP 1995 15,0 33,4 29,8 26,4 25,4 21,8 21,0 theo giá cố định 2000 18,2 34,8 33,4 31,0 25,2 23,8 22,4 năm 1995 2005 22,8 36,0 36,6 31,8 26,4 25,2 23,8 Nguồn: UNIDO ( 12
21. Bảng 3. So sánh giá trị gia tăng công nghiệp chế tạo (MVA) giữa Việt Nam, Trung Quốc, Thái Lan, và Malaysia Việt Nam 1998 Việt Nam 2000 Trung Quốc 1995 Trung Quốc 2003 Thái Lan 1996 Malaysia 1996 Malaysia 2000 MVA MVA MVA MVA trên MVA trên MVA trên MVA trên Mô tả ISIC MVA MVA MVA MVA trên lao MVA trên lao MVA trên lao MVA lao động lao động lao động lao động động động động Tổng công nghiệp chế tạo 2.532 2.841 4.379 2.841 148.059 2.542 411.846 8.433 39.386 16.320 28.434 20.119 27.915 17.886 Thực phẩm 335 3.867 735 3.146 8.476 2.632 25.776 9.118 4.481 12.839 1.956 20.247 1.982 16.587 Nước giải khát 259 11.954 359 11.161 4.234 3.499 9.617 10.805 2.749 54.805 1.143 24.697 161 29.565 Thuốc lá 173 18.454 228 18.821 7.335 22.228 19.010 89.671 1.210 70.564 320 24.251 88 8.942 Dệt 202 2.366 187 1.605 10.758 1.599 23.036 4.615 1.688 7.934 1.278 11.424 530 15.374 Da và may mặc 173 1.126 410 1.701 6.570 2.398 18.217 4.008 1.218 6.034 467 7.539 454 5.934 Giày dép 170 1.083 308 1.142 - - - - 348 5.601 24 9.050 30 4.616 Sản phẩm gỗ 28 1.271 58 978 1.138 1.560 3.210 5.032 591 10.092 1.54210.410 1.0758.478 Đồ gỗ nội thất 20 1.219 45 1.093 676 1.931 2.210 5.093 569 6.570 392 9.805 556 8.206 Giấy, sản phẩm giấy 54 2.270 77 2.188 2.782 2.092 8.233 7.222 1.267 29.334 482 20.018 560 16.890 In ấn và xuất bản 70 4.390 97 4.538 1.475 1.520 4.041 6.803 929 20.052 738 20.443 545 15.906 Hóa chất không kể dược 141 5.616 202 5.138 16.888 3.010 45.727 9.919 1.934 29.115 2.146 71.767 2.114 52.303 phẩm Dược phẩm 34 3.203 72 4.143 - - - - 233 10.283 70 18.069 101 14.591 Lọc dầu và sản phẩm lọc 9 18.716 18 16.287 6.721 9.335 15.554 26.054 1.301 176.074 810 225.120 2.492 303.616 dầu Sản phẩm cao su và chất 91 2.973 150 2.943 4.352 2.340 13.691 6.741 2.489 12.948 2.239 15.571 1.972 11.716 dẻo Sản phẩm khóang chất phi 258 4.094 463 3.690 13.280 1.642 21.131 5.332 2.566 16.662 1.519 25.019 1.318 22.522 kim Sắt thép 68 3.186 90 3.950 12.612 3.645 34.119 13.333 571 18.476 727 29.790 412 14.887 13
22. Kim loại màu 8 1.906 5 875 3.617 3.581 10.899 10.224 132 10.766 264 25.917 364 25.630 Sản phẩm kim loại 59 2.847 115 2.713 4.597 2.382 11.731 6.852 1.389 10.741 1.178 17.028 895 13.440 Máy móc ngoài điện 60 2.390 66 2.163 13.401 1.890 31.395 6.423 1.063 9.383 1.097 33.862 947 18.235 Máy điện (không kể ti vi 66 3.074 143 3.824 14.834 4.764 66.521 12.351 1.581 18.634 1.092 17.089 1.012 12.965 radio và truyền thông) Truyền thanh, truyền hình 88 6.837 110 7.104 - - - - 1.893 16.705 7.569 20.506 7,025 21.268 và máy tính Đóng tàu và sửa chữa 19 1.471 70 3.969 - - - - 67 18.503 243 32.877 171 14.089 Phương tiện có động cơ 45 5.204 132 10.615 - - - - 5.511 51.401 1.29434.870 745 21.462 Nguồn: Tính toán của các tác giả từ UNIDO’s INDSTAT4 2006 ISIC Rev.2 và Rev.3 Chú thích: MVA được tính theo triệu USD hiện hành, và MVA trên lao động được tính theo USD hiện hành. 14
23. Chính sách công nghiệp của Việt Nam năm 2007 Như vậy, chính sách công nghiệp của Việt Nam hiện nay là một tổ hợp chính sách, trong nhiều trường hợp không nhất quán. Những chính sách đã có tác động lớn nhất đối với sự phát triển công nghiệp của đất nước là những chính sách mang lại một khuôn khổ khuyến khích chung cho các doanh nghiệp riêng lẻ bất kể hình thức sở hữu. Quan trọng nhất trong những chính sách này là các luật doanh nghiệp năm 2000 và 2005 và các luật lệ quy định liên quan đến tư cách thành viên của Việt Nam trong WTO. Có tầm quan trọng tương đương tuy không chính thức nhắm đến sự phát triển công nghiệp Việt Nam là những nỗ lực của đất nước nhằm mở rộng và nâng cao chất lượng hệ thống giáo dục, thành công của đất nước từ đầu thập niên 1990 trong việc đạt được sự ổn định kinh tế vĩ mô, và duy trì sự bình ổn trong các mối quan hệ kinh tế cũng như chính trị quốc tế. Tuy nhiên, nhiều chính sách công nghiệp hiện nay của Việt Nam vẫn nhằm ưu tiên cho một số thành phần sở hữu nhất định thay vì vào một ngành hay tổng thể các doanh nghiệp. Đáng chú ý nhất trong loại chính sách này là những chính sách mang lại sự ưu ái đặc biệt cho các doanh nghiệp nhà nước. Trong môi trường tài chính, chính các doanh nghiệp nhà nước nhận được hầu hết các khoản vay từ các ngân hàng thương mại quốc doanh lớn cùng với vốn đầu tư trực tiếp từ ngân sách nhà nước. Đầu tư nhà nước vào cơ sở hạ tầng ở những vùng như miền trung Việt Nam cũng đã được thực hiện chủ yếu cũng để hỗ trợ cho các ngành công nghiệp nặng thuộc sở hữu nhà nước được hoạch định cho vùng này. Sự hình thành các tập đoàn nhà nước quy mô lớn với sự kiểm soát gần như độc quyền đối với các ngành công nghiệp then chốt là một hình thức hỗ trợ của chính phủ mà chỉ dành cho các doanh nghiệp nhà nước. Mức độ ưu ái của chính phủ dành cho khu vực nhà nước nhiều hơn so với các khu vực khác đã được giảm xuống thông qua tư cách thành viên WTO và các bộ luật doanh nghiệp 2000 và 2005 nhưng không hề có nghĩa là đã được xóa bỏ. Một tập hợp chính sách công nghiệp khác nhắm vào một thành phần sở hữu cụ thể là những luật lệ và quy định đối với đầu tư trực tiếp nước ngoài. Ngay từ đầu thời kỳ cải cách, Việt Nam đã mở cửa nền kinh tế cho đầu tư trực tiếp bởi các công ty nước ngoài, và từ những năm cải cách đầu tiên đã dần dần sửa đổi các luật lệ chi phối đầu tư trực tiếp nước ngoài. Cho đến những năm 1990 và bước vào thế kỷ hai mươi mốt, các nhà đầu tư tư nhân nước ngoài thật ra vẫn được ưu ái hơn các nhà đầu tư dân doanh trong nước. Về khía cạnh này, kinh nghiệm của Việt Nam cũng giống như của Trung Quốc. Ở cả hai nước, các nhà đầu tư dân doanh trong nước phải rất nhọc nhằn mới tiếp cận được với nguồn vốn, phải nộp thuế cao hơn trong những hoạt động kinh tế tương tự, và ít được giúp đỡ vượt qua tình trạng quan liêu của bộ máy nhà nước. Các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài cũng thường thiết lập liên doanh với các doanh nghiệp nhà nước và tranh thủ lợi thế của doanh nghiệp nhà nước để dễ dàng tiếp cân đất đai cùng những thứ khác. Trớ trêu thay, một ảnh hưởng của việc gia nhập WTO có thể là việc tạo ra một sân chơi bình đẳng hơn cho các nhà đầu tư dân doanh trong nước so với các đối thủ cạnh tranh nước ngoài. Điều này đã xảy ra ở Trung Quốc đến một mức độ nhất định trong những lĩnh vực như thuế khóa. Tuy nhiên, nhìn chung, khu vực công nghiệp dân doanh trong nước ở Việt Nam vẫn còn khốn khổ trước những hình thức phân biệt đối xử nào đó và ngay cả các qui tắc của WTO cũng sẽ không chấm dứt hết được những điều này. Trong phần tiếp theo của bài tham luận này, chúng tôi sẽ mô tả và phân tích hiện trạng của từng khu vực trong ba khu vực sở hữu này. Chúng tôi sẽ tập trung trước tiên vào kết quả hoạt động kinh tế của từng khu vực sở hữu và trên cơ sở đó, chúng tôi sẽ phân tích các chính sách công nghiệp cụ thể được thiết kế nhằm thúc đẩy công nghiệp nói chung hay một ngành cụ thể nào đó. Chúng tôi sẽ đặc biệt chú ý đến môi trường pháp lý, chú ý đến cách thức tài trợ cho các khu vực khác nhau, đến việc hỗ trợ cơ sở hạ tầng và các chính sách đất đai14, và cuối cùng, chúng tôi cũng đặc biệt chú ý đến những nỗ lực tạo ra các tập đoàn công nghiệp quy mô lớn. Chủ đề chính của phần tiếp theo là những khác biệt lớn về kết quả hoạt động giữa ba khu vực sở hữu và chính sách chính phủ phân biệt đối xử, dành sự ưu ái hơn cho khu vực có kết quả hoạt động kém nhất. Kết luận này không có gì ngạc nhiên đối với hầu hết các nhà quan sát sự phát triển công nghiệp Việt Nam. Chúng tôi cũng kết luận thêm rằng việc xóa bỏ những chính sách phân biệt đối xử còn tồn tại là quan trọng để đạt được sự cải thiện chung cho kết quả hoạt động công nghiệp. Chúng tôi cũng sẽ lập luận thêm rằng việc bãi bỏ các chính sách và thông lệ hoạt động phân biệt đối xử là cần thiết để cải thiện kết quả hoạt động của cả ba khu vực mà đáng 14 Van Arkadie và Raymond Mallon (2005) 15
24. chú ý là khu vực sở hữu nhà nước. Như vô số nghiên cứu đã cho thấy, cạnh tranh là trọng tâm của những yếu tố thúc đẩy một doanh nghiệp công nghiệp hoạt động ở trình độ ưu việt. Thế nhưng ảnh hưởng của nhiều chính sách công nghiệp của chính phủ Việt Nam là loại bỏ phần lớn những áp lực cạnh tranh này đối với khu vực sở hữu nhà nước. 16
25. Cơ cấu và kết quả hoạt động công nghiệp của Việt Nam Nhận xét đầu tiên về kết quả hoạt động công nghiệp Việt Nam là giá trị gia tăng công nghiệp tăng trưởng rất nhanh. Từ năm 1990 đến 2005 giá trị gia tăng công nghiệp (và xây dựng) tăng trưởng với tỉ lệ hàng năm bình quân 10,9%, hay tăng 4,72 lần trong thời gian mười lăm năm. Tỉ lệ này chỉ hơi thấp hơn tỉ lệ tăng trưởng cao khác thường (bao gồm cả xây dựng) ở Trung Quốc trong 27 năm từ 1978 đến 2005 là 11,3% một năm.15 Hình 6. Tỷ trọng giá trị công nghiệp của sở hữu nhà nước và ngoài nhà nước 80% 70% 60% ) 50% ng (% 40% ọ tr ỷ 30% T 20% 10% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (P) Ngoài nhà nước Nhà nước Hình 7. Đóng góp vào tăng trưởng giá trị sản xuất công nghiệp theo sở hữu 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (P) Nhà nước Dân doanh FDI Khác Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê, 1999 và 2008 15 Cục thống kê quốc gia , Niên giám thống kê Trung Quốc 2006, trang 60. 17
26. Nhận xét thứ hai là tỉ lệ tăng trưởng sản lượng công nghiệp cao này được duy trì chủ yếu nhờ những doanh nghiệp công nghiệp được tài trợ bằng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, và từ năm 2000 nhờ các nhà đầu tư dân doanh trong nước. Công nghiệp sở hữu nhà nước trung ương tăng trưởng với tỉ lệ 12% một năm trong thập niên vừa qua (cho đến năm 2005) và công nghiệp nhà nước địa phương tăng trưởng chỉ có 7,7% một năm trong khi các doanh nghiệp công nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài tăng trưởng 19,6% hàng năm, và khu vực dân doanh trong nước, từ một cơ sở rất nhỏ bé, tăng trưởng với tỉ lệ 42,8%. Năm 1995, tỷ trọng khu vực nhà nước trong tổng giá trị sản lượng công nghiệp giảm còn 50%, tiếp tục giảm mỗi năm và còn 25% vào năm 2008 (hình 6). Tương tự như vậy, đóng góp của khu vực nhà nước trong mức gia tăng giá trị sản xuất công nghiệp đã giảm từ 30% năm 1998 xuống chỉ còn 8% vào năm 2008, trong khi đóng góp của khu vực dân doanh tăng rất nhanh từ dưới 7% lên gần 37% trong cùng thời kỳ. Mô thức phát triển này cũng tương tự như những gì đã xảy ra ở Trung Quốc trong 28 năm từ khi bắt đầu cải cách định hướng thị trường. Vào năm 1980, công nghiệp sở hữu nhà nước ở Trung Quốc chiếm 78,7% tổng giá trị sản lượng công nghiệp và công nghiệp hợp tác xã nông thôn và đô thị gần như chiếm phần còn lại.16 Năm 2005, các doanh nghiệp chính thức được coi là doanh nghiệp nhà nước của Trung Quốc chỉ còn chiếm hơn 10% tổng giá trị sản lượng, nhưng điều này có thể gây nhầm lẫn vì phần lớn các doanh nghiệp “cổ phần” được niêm yết trên thị trường cổ phiếu Thượng Hải và Thẩm Quyến đều do nhà nước sở hữu một phần lớn. Nếu bổ sung thêm những doanh nghiệp này và một vài loại hình thiểu số khác, thì tỷ trọng sở hữu nhà nước tăng lên khoảng 25% tổng giá trị sản lượng công nghiệp.17 Tỷ trọng nhà nước giảm dần ở cả Việt Nam và Trung Quốc đã xảy ra bất chấp thực tế là khu vực nhà nước nhận được tỷ trọng đầu tư nhiều hơn so với khu vực ngoài nhà nước. Ở Việt Nam, tỷ trọng đầu tư nhà nước thường ở mức 50% hoặc cao hơn trong tổng đầu tư cho đến năm 2004. Phần lớn lượng đầu tư này được đổ vào công nghiệp trước hết từ ngân sách nhà nước và sau đó thông qua các khoản vay ngân hàng quốc doanh. Các doanh nghiệp tư nhân không được tiếp cận nguồn vốn thứ nhất và rất ít được tiếp cận nguồn vốn thứ hai để tài trợ cho tài sản cố định. Ở Trung Quốc, tình hình cũng khá giống ở Việt Nam. Các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp mà nhà nước giữ đa số cổ phần nắm giữ 39,4% tổng tài sản công nghiệp nhưng chỉ đóng góp 30,1% tổng sản lượng công nghiệp. Ngược lại, khu vực tư nhân đóng góp 32% tổng sản lượng công nghiệp nhưng chỉ nắm giữ 20% tài sản công nghiệp, và các công ty đầu tư nước ngoài và do Hong Kong đầu tư tạo ra 43% tổng giá trị sản lượng công nghiệp nhưng chỉ nắm giữ 33,1% giá trị tài sản. Các con số sản lượng cộng lại hơn 100% vì có một ít trùng lắp trong các loại hình sở hữu khác nhau.18 Những con số này không làm ta ngạc nhiên. Trước năm đầu tiên của thời kỳ cải cách, công nghiệp chiếm tổng số luỹ kế là 66,9% trong tài sản cố định thuộc sở hữu nhà nước, và giao thông vận tải sở hữu nhà nước chiếm hầu hết phần còn lại (18,4% vào năm 1978).19 Đầu tư vào tài sản cố định, ngoại trừ những giá trị nhỏ xuất phát từ ngân sách các đơn vị hợp tác xã như Công xã nhân dân nông thôn, toàn bộ đều từ ngân sách nhà nước như là trợ cấp. Trong thập niên 1980, Trung Quốc ngưng tài trợ đầu tư công nghiệp bằng ngân sách nhà nước và chuyển nhiệm vụ này sang cho các ngân hàng quốc doanh. Các ngân hàng này nhận tiền gửi từ doanh nghiệp và công chúng nhưng gần như toàn bộ việc cho vay đều dành cho các doanh nghiệp nhà nước và điều kiện của nhiều khoản vay này thường là rất mềm. Hậu quả là tình trạng chồng chất những khoản nợ quá hạn khó đòi — về bản chất phần lớn các khoản vay này không khác gì trợ cấp. Sau năm 2000, các ngân hàng này bắt đầu tăng cho vay đối với khu vực ngoài quốc doanh nhưng khu vực nhà nước vẫn tiếp tục giữ tỷ trọng ưu thế. 16 Cục Thống kê quốc gia, Niên giám thống kê Trung Quốc 1981, trang 212. 17 Cục Thống kê quốc gia, Niên giám thống kê Trung Quốc 2006, trang 505. 18 Tất cả số liệu của Trung Quốc là cho năm 2004. Cục Thống kê quốc gia, Niên giám thống kê Trung Quốc 2006, trang 505. 19 Số liệu tài sản năm 1978 dựa vào nguyên giá của các tài sản này theo giá hiện hành và vì thế chỉ cho ta một ý tưởng khái quát về giá trị thực tế của tài sản thuộc các loại hình sở hữu khác nhau. Cục Thống kê quốc gia (1981), trang 406. 18
27. Cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước Như vậy, Việt Nam trong thời kỳ cải cách, cũng như Trung Quốc trước đó, đã theo đuổi một chính sách công nghiệp ưu ái rõ rệt các doanh nghiệp nhà nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài, nhưng Việt Nam cũng như Trung Quốc đều đã thực hiện những biện pháp tạo ra một sân chơi bình đẳng hơn cho các doanh nghiệp dân doanh trong nước. Trong những năm gần đây, Việt Nam cũng đã tiến thêm một bước nữa và bắt đầu thúc đẩy mạnh mẽ sự thay đổi cơ cấu sở hữu của nhiều doanh nghiệp nhà nước trước đây. Trong một số trường hợp, quá trình thay đổi sở hữu này có thể được xem là một hình thức tư nhân hóa. Tuy nhiên, trong những trường hợp khác, nhà nước vẫn giữ lại mức độ kiểm soát cao và thay đổi sở hữu chỉ có vẻ ngoài nhiều hơn là thực tế. Trong phần tiếp theo, chúng tôi sẽ mô tả việc cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước đã được tiến hành như thế nào ở Việt Nam. Sau đó chúng tôi sẽ ước tính tác động của các hình thức cổ phần hóa khác nhau lên kết quả hoạt động của doanh nghiệp. Ở Việt Nam – cũng như Trung Quốc và không như các nền kinh tế xã hội chủ nghĩa trước đây ở Đông Âu – nhà nước luôn luôn cố gắng duy trì một tỉ lệ cổ phần lớn trong các doanh nghiệp cổ phần hóa. Từ năm 2002, thậm chí nhà nước còn giữ lại một tỉ lệ cổ phần tăng nhiều hơn. Năm 2003, cổ phần nhà nước chiếm 55,4% trong tổng cổ phần phát hành bởi các doanh nghiệp cổ phần hóa và số giữ lại này vẫn cao vào năm 2004 (bảng 4). Bảng 4. Cổ phần hóa một phần và nội bộ20 Cho đến Tổng 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998 số Vốn điều lệ bình quân 6,21 5,21 5,79 7,09 6,95 11,32 16,13 10,69 Nhà nước 28,9% 30,1% 26,4% 27,9% 30,5% 55,4% 49,9% 46,1% Ban giám đốc, người lao động 50,4% 43,9% 53,0% 49,2% 51,6% 35,4% 33,3% 37,8% Nhà đầu tư nội địa bên ngoài 20,7% 25,0% 18,1% 15,8% 16,7% 8,1% 16,8% 15,1% Nhà đầu tư nước ngoài 0,0% 0,0% 0,0% 0,4% 1,2% 0,1% 0,0% 0,1% Nguồn: CIEM (2005) Như ta thấy trong bảng 5, số doanh nghiệp trong đó nhà nước nắm giữ hơn 50% cổ phần tăng mạnh từ năm 2002.21 Con số này tăng từ 8% các doanh nghiệp cổ phần hóa vào năm 2002 lên đến 42% vào năm 2004. Bảng 5. Sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp cổ phần hóa Cho đến 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998 Số doanh nghiệp cổ phần 123 254 211 215 164 539 715 hóa Sở hữu nhà nước ≥ 50% 12,0% 10,0% 7,2% 8,3% 8,0% 50,0% 42,0% Sở hữu nhà nước 20% ÷ 50,0% 46,0% 28,8% 31,7% 33,0% 18,0% 28,0% 50% Sở hữu nhà nước < 20% 38,0% 44,0% 64,0% 60,0% 59,0% 32,0% 30,0% Nguồn: CIEM (2005) 20 Tỷ trọng% của ba nhóm sở hữu này cộng lại không bằng 100% vào năm 2000 và 2001 do bỏ sót giá trị. 21 Năm 2002, chính phủ vẫn là cổ đông lớn nhất trong hơn 80% các công ty niêm yết ở Trung Quốc. 19
28. Nguyên nhân chính của hiện tượng này là những doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa từ năm 2002 là những doanh nghiệp lớn hơn, quan trọng hơn, và có lợi nhuận hơn so với những doanh nghiệp cổ phần hóa trước đó. Tuy nhiên, cổ phần hóa ở Việt Nam, đôi khi không đa dạng hóa được sự sở hữu các doanh nghiệp này. Triết lý nền tảng tiêu biểu trong việc đa dạng hóa sở hữu thông qua cổ phần hóa là nhằm cho phép người lao động “đóng vai trò của những người chủ sở hữu thực sự” hoặc thông qua các cổ đông thiểu số tư nhân để “tạo điều kiện thuận lợi cho sự giám sát của xã hội đối với hoạt động của doanh nghiệp.” Người ta thường hy vọng, “sự giám sát xã hội” này sẽ bảo đảm tài sản nhà nước được sử dụng một cách hiệu quả và khuyến khích huy động thêm nguồn vốn mới từ công chúng.22 Bất kể chương trình cổ phần hóa có mang tính nội bộ và một phần đi chăng nữa, nhìn chung chương trình này đã dẫn đến sự cải thiện kết quả kinh doanh của doanh nghiệp xét theo lợi nhuận, hiệu quả hoạt động, và việc làm. (xem bảng 6) Bảng 6. Tư nhân hóa và sự cải thiện kết quả kinh doanh của doanh nghiệp Phần trăm doanh nghiệp có Tiêu chí kết quả Cỡ mẫu cải thiện kết quả kinh doanh LỢI NHUẬN Lợi nhuận trên tài sản (ROA) 130 70% Lợi nhuận trên doanh thu (ROS) 130 76% Lợi nhuận trên cổ phần (ROE) 129 73% HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG Doanh thu (triệu đồng) 139 73% Thu nhập trước thuế (triệu đồng) 131 78% VIỆC LÀM Tổng việc làm 147 68% Phúc lợi lao động (triệu đồng) 138 83% Nguồn: Trần Thị Quế Giang và Vũ Thành Tự Anh (2007) 22 Trang web của Ban Chỉ đạo đổi mới và cải cách doanh nghiệp nhà nước (NSCERD), 20
29. Môi trường luật định đối với công nghiệp Các bộ luật doanh nghiệp Các bộ luật doanh nghiệp năm 2000 và 2005 mô tả trên đây đã đi được một chặng đường dài hướng tới tạo ra một môi trường tích cực để phát triển công nghiệp ở Việt Nam. Các bộ luật này là nguyên nhân chủ yếu khiến khu vực công nghiệp sở hữu tư nhân làm ăn khấm khá kể từ năm 2000. Từ năm 2000 đến 2005, hơn 160.000 doanh nghiệp dân doanh trong nước mới ra đời, gần gấp 5 lần tổng số doanh nghiệp được thiết lập từ thập niên 1990 cộng lại. Hơn nữa, trong thời gian này doanh nghiệp dân doanh đã tạo ra ba triệu việc làm mới và đầu tư 323 ngàn tỉ đồng, cao hơn cả tổng số FDI trong cùng thời kỳ.23 Tuy nhiên, vẫn còn những rào cản lớn về mặt pháp lý đối với sự phát triển công nghiệp ở Việt Nam. Năm 2007, Việt Nam xếp thứ 104 trong số 175 nước được khảo sát trong bảng xếp hạng của Ngân hàng Thế giới nhằm đo lường mức độ “dễ dàng làm kinh doanh” trên khắp thế giới. Thứ hạng này thật ra còn tệ hơn so với năm 2006 khi Việt Nam xếp thứ 98 cho dù ta không thể bình luận quá nhiều từ những thay đổi nhỏ kiểu này do những hạn chế về chất lượng số liệu được dùng để tạo nên các chỉ số này. Hình 8. Đăng ký doanh nghiệp tư nhân trong nước ở Việt Nam (1991-2006) Nguồn: VCCI, MPI 23 Phạm Chi Lan (2008) 21
30. Bảng 7. Dễ dàng làm kinh doanh Thứ hạng Thứ hạng năm 2006 năm 2007 Singapore 2 1 Hoa Kỳ 3 3 Nhật Bản 12 11 Thái Lan 19 18 Hàn Quốc 23 23 Malaysia 25 25 Đài Loan 43 47 Trung Quốc 108 93 Việt Nam 98 104 Philippines 121 126 Ấn Độ 138 134 Indonesia 131 135 Cam-pu-chia 142 143 Lào 164 159 Nguồn: WB, Doing Business 2007 Trong số các nước ASEAN, Singapore đứng thứ nhất, nhưng Thái Lan (18) và Malaysia (25) đứng trước xa hơn nhiều so với Việt Nam trong khi Philippines (126), Indonesia (135), Căm-pu-chia (143) và Lào (159) đều đứng sau. Tất cả những nước ASEAN xếp hạng thấp hơn Việt Nam đều nổi tiếng vì mức độ tham nhũng cao (xem bảng b) và vì vô số rào cản đối với hoạt động kinh doanh hiệu quả. Không một quốc gia nào trong những nước thứ hạng thấp này đạt được phát triển công nghiệp thành công nhất quán trong những năm qua. Phần lớn những nước khác nằm trong số 75 nước dưới cùng về đặc điểm dễ dàng làm kinh doanh đều là những nước nghèo ở châu Phi (37 quốc gia), Trung và Nam Mỹ (11 quốc gia), và một số nước cộng hòa thuộc Liên Xô trước đây (6 quốc gia). Đúng là Trung Quốc (93), Ấn Độ (134), và Nga (96) đều đứng gần Việt Nam trong bảng xếp hạng hay trong trường hợp Ân Độ đứng thấp hơn Việt Nam, nhưng các nhà đầu tư nước ngoài sẵn sàng chịu đựng nhiều trở ngại ở hai nước đầu hơn vì quy mô thị trường nội địa khổng lồ của họ. Kết quả hoạt động kinh tế tốt đẹp gần đây của nước Nga phần lớn nhờ vào xuất khẩu dầu và nhờ giá dầu và các khóang sản khác tăng cao. Việt Nam không có một thị trường nội địa khổng lồ mà cũng chẳng có trữ lượng dầu mỏ lớn. Căn cứ theo Ngân hàng Thế giới, sức mạnh to lớn nhất của Việt Nam là lực lượng lao động có trình độ tương đối tốt, có kỹ luật và dễ đào tạo.24 Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới, những vấn đề lớn của Việt Nam nằm ở chỉ tiêu khởi sự một doanh nghiệp, trong đó Việt Nam xếp thứ 97; và chỉ tiêu tuyển dụng và sa thải người lao động và các vấn đề khác liên quan đến người lao động, trong đó Việt Nam xếp thứ 104. Việt Nam cũng có thứ hạng thấp trong việc cưỡng chế thi hành hợp đồng (hạng 94), trong các quy định liên quan đến việc đóng cửa doanh nghiệp (hạng 116), và trong quá trình liên quan đến việc đóng thuế (hạng 120). Chỉ trong lĩnh vực số giấy phép cần thiết và tính phức tạp của việc xin giấy phép, và trong việc đăng ký sở hữu là Việt Nam đạt được thứ hạng tương đối cao (lần lượt có hạng 25 và 34). Như chúng tôi sẽ thảo luận dưới đây, thứ hạng tương đối tốt về đăng ký sở hữu không có nghĩa là quá trình đó hiệu quả và công bằng, mà chỉ có nghĩa là tốt hơn tình hình ở nhiều nước khác. Những thứ hạng sơ bộ theo kiểu như trình bày trong nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới Doing Business 2007: How to Reform mang lại cho ta sự hướng dẫn hết sức tổng quát về những điểm cần bắt đầu xem xét nếu một đất nước muốn cải thiện mạnh môi trường kinh doanh cho các doanh nghiệp 24 Tuy nhiên, các cuộc khảo sát ở thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương và Đồng Nai – ba trong số các tỉnh công nghiệp nhất của đất nước – cho thấy hơn 80% lực lượng lao động là lao động phổ thông và không có kỷ luật lắm. Một vài nhà máy (đặc biệt là dệt may, và chế biến thực phẩm) báo cáo mất 5 đến 10% lao động sau dịp Tết mà không có thông báo trước của người lao động. 22
31. công nghiệp cùng những tiến bộ khác. Cách duy nhất để thật sự cải thiện môi trường kinh doanh là xem xét một cách hệ thống toàn bộ các qui trình thủ tục liên quan và quyết định xem những thủ tục nào nên được bãi bỏ và hay được đơn giản hóa. Trong một số trường hợp, việc xem xét này đòi hỏi phải phân tích kỹ lưỡng các quy định và cách thức thực hiện quy định. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, quy định trên bề mặt sẽ không có ý nghĩa gì nhiều. Nếu Việt Nam giống như phần lớn các nước láng giềng, thì sẽ có những quy định trên giấy tờ đã được đặt ra trong nhiều năm hay thậm chí nhiều thập niên trước đây cho những tình huống không còn tồn tại hoặc trong một số trường hợp không bao giờ tồn tại. Phần lớn những quy định này có thể được bãi bỏ mà không phải thảo luận hay phân tích nhiều. Chúng tôi kiến nghị rằng chính phủ Việt Nam nên thành lập một uỷ ban để thực hiện nhiệm vụ này.25 Công việc nghiên cứu bên ngoài dựa vào việc khảo sát chi tiết các quy định liên quan có thể giúp một cơ quan như vậy xác định ở những khâu nào có thể đạt được lợi ích to lớn nhất trong việc đơn giản hóa môi trường quy định, nhưng quyết định cuối cùng vẫn phải được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đối với những quy định còn lại và không thể bãi bỏ vì lý do nào đó, nên thực hiện một nỗ lực nhằm bảo đảm rằng những quy định này và việc thực hiện phải càng minh bạch càng tốt. Các bộ luật chi phối các quy định khác nhau nên có sẵn dưới dạng trực tuyến cũng như dạng bản in để có thể dễ dàng truy cập, và qui trình nộp hồ sơ cấp phép theo từng trường hợp v.v cũng nên có sẵn trực tuyến. Nếu thực hiện nỗ lực bãi bỏ bớt các quy định và gia tăng tính minh bạch, một trong những lợi ích phụ quan trọng sẽ là giảm mạnh cơ hội tham nhũng, đặc biệt là từ phía các quan chức nhà nước bậc trung và cơ sở, những người hiện có nhiều quyền định đoạt trong việc thực hiện các quy định này. Thẩm quyền tuỳ tiện trong việc cấp phép và các hàng rào quy định tương tự là nguồn gốc chủ yếu của tham nhũng trên khắp thế giới. Việc giảm mạnh nguồn gốc tham nhũng này ở Việt Nam sẽ có những lợi ích to lớn vượt lên trên lợi ích đối với công nghiệp và phát triển công nghiệp chắc chắn cũng hưởng lợi. Nhưng theo số liệu trong bảng 10 thì Việt Nam xếp hạng khá thấp về chỉ số tham nhũng do tổ chức Minh bạch quốc tế công bố. Sự tụt hạng từ năm 1998 đến 2007 chỉ đơn thuần phản ánh thực tế là có nhiều nước được khảo sát trong năm 2007 hơn. Tuy nhiên, điều quan trọng là Việt Nam không hề mong muốn là bị so sánh với Ukraine, Zambia, Philippines, hay Paraguay, tên tuổi của một số nước xếp hạng gần Việt Nam trong chỉ số Minh bạch quốc tế. Ngay cả nếu những chỉ số này không hoàn toàn đáng tin cậy do cách thức tổng hợp số liệu, chúng cũng có một tác động lớn đối với nhận thức trên toàn cầu và trong phạm vi đất nước được khảo sát.26 25 Thật vậy, “Nhóm chuyên trách triển khai Luật Doanh nghiệp” do Thủ tướng Chính phủ Phan Văn Khải thành lập và bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Trần Xuân Giá đứng đầu đã có vai trò quan trọng trong việc diễn dịch Luật Doanh nghiệp vào thực tế. Để có thêm thông tin, vui lòng tham khảo Phạm Chi Lan (trang 207-15) trong tài liệu của Đào Xuân Sâm và Vũ Quốc Tuấn (2008) 26 Các cuộc khảo sát này chủ yếu dựa vào phỏng vấn những người am hiểu về đất nước có liên quan, nhưng không ai thật sự có kinh nghiệm thực tế ở hơn vài ba quốc gia với những vấn đề phức tạp như tham nhũng. Vì thế, các chỉ số này là sự phản ánh tốt về nhận thức của dân chúng trong khu vực chứ không phải là những số đo chính xác về số lượng tham nhũng đo được bằng cách nào đó. Tuy nhiên, đối với kinh doanh và chính trị, nhận thức là quan trọng. 23
32. Bảng 8. Chỉ số tham nhũng 1998 2007 Rank Score Rank Score Singapore 7 9.1 4 9.3 Japan 25 5.8 17 7.5 USA 17 7.5 20 7.2 Taiwan 29 5.3 34 5.7 Malaysia 29 5.3 43 5.1 South Korea 43 4.2 43 5.1 China 52 3.5 72 3.5 India 66 2.9 72 3.5 Thailand 61 3 84 3.3 Vietnam 74 2.5 123 2.6 Philippines 55 3.3 131 2.5 Indonesia 80 2 143 2.3 Cambodia Na Na 162 2 Laos Na Na 168 1.9 Nguồn: Transparency International, www.transparency.org So sánh hai bảng 8 và 9 cho ta thấy rõ có một mức độ tương quan cao giữa việc dễ dàng làm kinh doanh và mức độ tham nhũng. Dĩ nhiên mối tương quan này không hoàn hảo. Có nhiều lĩnh vực phổ biến tham nhũng trên khắp thế giới, nổi bật là ngành xây dựng, trong đó việc bãi bỏ quy định và gia tăng tính minh bạch của việc cấp phép chỉ có một tác động hạn chế. Tuy nhiên, không còn nghi ngờ gì nữa, việc bãi bỏ các luật lệ không cần thiết ở Việt Nam cũng như những nơi khác sẽ cải thiện được cả môi trường kinh doanh lẫn mức độ tham nhũng. Các chính sách hướng tới hoạt động cho vay của ngân hàng Trong quá khứ, các ngân hàng quốc doanh của Việt Nam chủ yếu cho các doanh nghiệp nhà nước vay. Tuy nhiên, chính sách này đã thay đổi trong thập niên vừa qua, với tỷ trọng cho vay khu vực ngoài quốc doanh tăng dần từ 37% vào năm 1994 lên hơn 50% lần đầu tiên vào năm 1999 và gần 70% vào năm 2006. Tín dụng từ bốn ngân hàng thương mại quốc doanh lớn cũng giảm tương đối, từ 82,8% vào năm 1994 còn 63,5% vào năm 2007. Ấn tượng hơn, tỉ lệ% tín dụng từ các ngân hàng thương mại quốc doanh dành cho các doanh nghiệp nhà nước gần như chỉ còn một nửa trong thập niên vừa qua. Tuy nhiên, cho vay theo chỉ đạo và mối quan hệ thân thiết giữa các ngân hàng thương mại quốc doanh và các doanh nghiệp nhà nước đã dẫn đến một tỉ lệ cao các khoản nợ quá hạn khó đòi tích lũy. Cho dù số liệu chính xác không được công bố, người ta ước lượng tỉ lệ này có thể lên đến 20-30% (Rosengard và Du, 2008), so với số liệu chính thức chỉ khoảng 5-7%, nhờ vào việc liên tục giãn nợ cho những khoản tín dụng không hoàn trả, đặc biệt là đối với các doanh nghiệp nhà nước. 24
33. Bảng 9. Tín dụng dành cho các doanh nghiệp nhà nước và các khu vực khác ở Việt Nam (1994-2006) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2002 2001 2005 Tổng tín dụng (1) 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Cho các doanh 63,0 57,0 52,8 50,2 52,4 48,2 44,9 42,2 38,7 35,5 34,0 32,8 nghiệp nhà nước Cho các khu vực 37,0 43,0 47,2 49,8 47,6 51,8 55,1 57,8 61,3 64,5 66,0 67,2 khác Tín dụng từ các ngân hàng thương 82,8 79,6 75,5 77,2 81,4 67,9 73,3 75,8 75,9 72,4 75,0 69,0 mại quốc doanh (2) Cho các doanh 55,8 49,3 43,4 42,8 47,1 - 39,4 38,5 35,3 32,3 30,1 28,6 nghiệp nhà nước Cho các khu vực 27,0 30,3 32,1 34,4 34,3 - 34,0 37,3 40,6 40,1 40,3 40,4 khác Tín dụng từ các (3) 17,2 20,4 24,5 22,3 18,6 32,1 26,7 24,2 24,1 27,6 25,0 31,0 ngân hàng khác Cho các doanh 7,2 7,6 9,4 7,4 5,3 - 5,6 3,6 3,4 3,3 3,9 4,2 nghiệp nhà nước Cho các khu vực 10,0 12,8 15,1 15,4 13,3 - 21,1 20,5 20,6 24,3 21,1 26,8 khác Nguồn: ADB (for 1994 and 1995), IMF (for all other years) Chú thích: - Bắt đầu vào năm 1999, tín dụng cho nền kinh tế theo khu vực sở hữu được ước lượng chứ không phải số liệu thực tế. - Số liệu từ năm 1999 trở đi gồm sáu ngân hàng thương mại quốc doanh và 83 tổ chức tín dụng ngoài quốc doanh. - (1) Không kể tín dụng ròng cho chính phủ. - (2) Bao gồm bốn ngân hàng thương mại quốc doanh lớn. - (3) Bao gồm hai ngân hàng thương mại quốc doanh nhỏ, các ngân hàng cổ phần, các ngân hàng liên doanh, chi nhánh các ngân hàng nước ngoài, và Quỹ tín dụng nhân dân trung ương. Ngân hàng Người nghèo Việt Nam ra đời năm 1995 và được đổi tên thành Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam (VBSP) vào năm 2002. Một ngân hàng thương mại quốc doanh khác, Ngân hàng Phát triển nhà đồng bằng sông Cửu Long (MHB) được thành lập năm 1997 với chức năng ban đầu phản ánh trong tên gọi của ngân hàng, nhưng về sau đã trở thành một ngân hàng thương mại thuần tuý, có lẽ do thất bại trong các chương trình phát triển nhà đồng bằng sông Cửu Long.27 Định mức tín dụng được sử dụng như một phương tiện thực hiện chính sách tiền tệ ở Việt Nam cho đến khi chính thức được từ bỏ vào năm 1998 khi Luật Ngân hàng nhà nước và Luật các tổ chức tín dụng có hiệu lực. Kể từ lúc đó, sự can thiệp của chính phủ vào các quyết định cho vay của các ngân hàng đã giảm bớt. Điều này giải thích tại sao tín dụng chỉ định và tín dụng dành cho các doanh nghiệp nhà nước giảm đáng kể từ khoảng 90% vào đầu thập niên 1990 còn khoảng hơn 30% vào năm 2006. Tuy nhiên, sự hiện diện của các quỹ đầu tư địa phương và sự ra đời của Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB), mà tiền thân là Quỹ hỗ trợ phát triển (DAF), mang lại cho chính phủ một phương cách tránh né các điều kiện ràng buộc của các cam kết WTO về trợ cấp tài chính trực tiếp của chính phủ dành cho các doanh nghiệp nhà nước. Bốn diễn tiến gần đây có những hệ quả quan trọng đối với hoạt động cho vay của ngân hàng, đặc biệt là về mức độ can thiệp của chính phủ vào thị trường tín dụng. Thứ nhất là việc tự do hóa lãi suất. Vào đầu thập niên 1990, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (SBV) từng có một chính sách trần lãi suất phân biệt đối với các khu vực kinh tế khác nhau (ví dụ như nông nghiệp, công nghiệp chế tạo, hay dịch vụ), đối với người gửi tiền (ví dụ như hộ gia đình hay doanh nghiệp), loại tiền tệ (VND hay ngoại tệ), và mục đích sử dụng vốn (ví dụ như vốn lưu động hay đầu tư tài sản cố định). Các chính sách này đã từng bước được nới lỏng. Năm 1995, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định chênh lệch lãi suất hàng 27 Xem: 28/12/2006. 25
34. tháng mà các ngân hàng thương mại ấn định không được vượt quá 0,35%. Sự cạnh tranh gia tăng giữa các ngân hàng thương mại làm cho quy định này trở nên lỗi thời và cuối cùng được bãi bỏ. Năm 2000, một cơ chế lãi suất linh hoạt hơn được ban hành, qua đó Ngân hàng Nhà nước ấn định lãi suất tham chiếu, và các ngân hàng thương mại có thể ấn định lãi suất VND theo lãi suất tham chiếu cộng với biên độ (biên độ là 0,3% một tháng cho các khoản vay ngắn hạn và 0,5% một tháng cho các khoản vay dài hạn.) Tuy nhiên, trên thực tế, lãi suất tham chiếu nói chung bị bỏ qua, một mặt cũng do sự cạnh tranh giữa các ngân hàng thương mại và mặt khác do sự cưỡng chế thực hiện không hiệu quả của Ngân hàng Nhà nước. Cuối cùng, tự do hóa lãi suất được hoàn tất vào tháng 6-2001 đối với ngoại tệ và vào tháng 6-2002 đối với VND khi các quy định về lãi suất tham chiếu được bãi bỏ. Tuy nhiên, chính sách tự do hóa lãi suất đúng đắn này đã bị đảo ngược vào tháng 5/2008 khi Ngân hàng Nhà nước quyết định vận dụng một cách cứng nhắc điều 476 của Bộ Luật dân sự mà bản chất là sử dụng lãi suất cơ bản như một công cụ hành chính để áp đặt lãi suất trần đối với các khoản tín dụng ngân hàng (trừ cho vay tiêu dùng) khi nền kinh tế trở nên quá nóng. Tất nhiên những biện pháp áp chế tài chính này chắc chắn sẽ dần dần được tháo gỡ khi nền kinh tế trở lại bình thường. Diễn tiến thứ hai là việc mở cửa khu vực ngân hàng cho cạnh tranh nước ngoài. Từ ngày 1-4-2007 các ngân hàng nước ngoài được phép thành lập các chi nhánh ngân hàng thuộc sở hữu nước ngoài hoàn toàn và nhận tiền gửi VND từ các pháp nhân28. Giống như Trung Quốc và không như các nền kinh tế chuyển đổi ở Đông Âu, rất có thể thị phần của các ngân hàng nước ngoài ở Việt Nam sẽ trở nên đáng kể trong tương lai gần. Bảng 10. Cơ cấu thị trường (tiền gửi) của khu vực ngân hàng Trung Quốc và Việt Nam Trung Quốc Việt Nam (2004) Việt Nam (2007) (2004) Số Tỷ trọng Số lượng Tỷ trọng Số lượng Tỷ trọng lượng (%) (%) (%) Các ngân hàng thương mại 4 62% 5 75,2% 5 59,3% quốc doanh Các ngân hàng chính sách 3 - 1 - 1 - Các ngân hàng cổ phần và địa 123 21,5% 33 13,3% 34 30,4% phương Các chi nhánh ngân hàng 157 1,2% 30 9,7% 37 8,8% nước ngoài Các ngân hàng sở hữu nước 7 - 0 - 0 0 ngoài 100% Các ngân hàng liên doanh 7 - 4 - 5 - Các hợp tác xã tín dụng 36.000 11,4% 982 1,1% 963 1,0% Các công ty quản lý tài sản 4 - 7 - 12 - Chú thích: Số liệu Trung Quốc lấy từ nghiên cứu của Rosengard và Du (2008). Số liệu của Việt Nam lấy từ nghiên cứu của Thành và Quang (2007), Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và tính toán của các tác giả. Diễn tiến quan trọng thứ ba gần đây là chương trình cổ phần hóa các ngân hàng thương mại quốc doanh qua đó bốn ngân hàng: Vietcombank (VCB), Ngân hàng Phát triển nhà Đồng bằng sông Cửu Long (MHB), Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam (BIDV), và Ngân hàng Công Thương (ICB) dự định được cổ phần hóa vào năm 2007. Thay vì thế, chỉ có Vietcombank được cổ phần hóa vào cuối tháng 12-2007 sau một thời gian dài chậm trễ. Ngân hàng thương mại quốc doanh cuối cùng, Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam (Agribank) cũng sẽ được cổ phần hóa. Việc cổ phần hóa các ngân hàng thương mại quốc doanh sẽ giúp làm giảm đi mối quan hệ nội tại giữa các ngân hàng thương mại quốc doanh và các doanh nghiệp nhà nước đồng thời làm giảm sự can thiệp của chính phủ thông qua chỉ đạo cho vay vì các ngân hàng thương mại quốc doanh giờ đây trở nên định hướng lợi nhuận hơn và ít phụ thuộc vào việc tái cấp vốn của chính phủ. 28 Ngoài việc thành lập các chi nhánh nước ngoài trước ngày 1-4-2007, các ngân hàng nước ngoài (ví dụ như ANZ, UOB, HSBC, Standard Chartered) đã tham gia thông qua mua cổ phần của các ngân hàng Việt Nam. 26
35. Diễn tiến quan trọng thứ tư gần đây là việc nâng cấp các ngân hàng nông thôn thành ngân hàng đô thị và việc các tập đoàn kinh tế nhà nước thành lập ngân hàng hay tiếp nhận cổ phần kiểm soát trong các ngân hàng hiện hữu, đây là một đặc điểm kinh điển của hệ thống tai tiếng keiretsu của Nhật Bản, và là một tập quán dẫn đến hình thức cho vay nội bộ phổ biến ở Đông nam Á vào thập niên 1990. Khi không có sự kiểm soát chặc chẽ, các tập đoàn sẽ sử dụng các ngân hàng của họ để tài trợ cho các kế hoạch mở rộng trong nội bộ tập đoàn, đầu tư thái quá vào những dự án rủi ro và vì thế sẽ làm lây lan rủi ro. Các tập đoàn cũng tranh thủ lợi thế được nhà nước bảo đảm ngầm ẩn hay công khai để vay mượn nhiều khoản vốn lớn của nước ngoài trên các thị trường tài chính luôn thay đổi. Vì tất cả những lý do này, sự tham gia của các tập đoàn nhà nước và/ hay việc thành lập các ngân hàng của họ phải nên tuân theo những thủ tục nghiêm ngặt nhất. Các chính sách sử dụng đất công nghiệp Chính phủ vẫn kiểm soát gần như toàn bộ đất sử dụng cho công nghiệp nhưng việc sử dụng đất thật ra gắn liền với nhiều quy định hạn chế do nhu cầu của xã hội nói chung cũng như quyền lợi của chính phủ nói riêng. Phương pháp được ưa chuộng để xử lý việc phân bổ đất ngày nay là thành lập các khu công nghiệp. Tính đến tháng 8-2007, có 114 khu công nghiệp (IZ) đã được thành lập ở Việt Nam (và 71 khu công nghiệp nữa đang xây dựng), 3 khu chế xuất (EPZ), 2 khu công nghệ cao (HTZ), và 9 khu kinh tế (EZ). Hợp lại, các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao chiếm diện tích khoảng 34.000 ha29, và 9 khu kinh tế có diện tích khoảng 190.000 ha. Các khu này nhằm mục đích làm cho quá trình tiếp nhận đất trở nên dễ dàng hơn đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài. Dĩ nhiên, các khu công nghiệp này cung ứng cơ sở hạ tầng cũng như đất đai và đây cũng là một lợi ích rõ ràng cho các nhà đầu tư nước ngoài. Phần lớn các nhà đầu tư dân doanh trong nước không có được sự hỗ trợ đó và các doanh nghiệp nhà nước thì không cần đến. Tổng diện tích đất ở Việt Nam vào khoảng 33 triệu hectares, tính ra các khu công nghiệp chiếm khoảng 0,67% tổng diện tích đất, một tỉ lệ tương đối nhỏ. Ngay cả đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài, các khu chế xuất và khu công nghiệp vẫn là giải pháp tốt thứ nhì để khắc phục tình trạng quan liêu và các rào cản khác đối với việc tiếp cận đất đai và cơ sở hạ tầng. Ở các nơi khác ở Đông Á, các khu này thường đóng vai trò quan trọng trong giai đoạn ban đầu mở cửa nền kinh tế, nhưng dần dần trở nên kém quan trọng hơn theo thời gian. Các khu này đóng vai trò đáng giá nhất khi phục vụ như một mô hình tiếp nhận các nhà đầu tư công nghiệp, để những tập quán kinh doanh của họ sẽ lan truyền sang phần còn lại của nền kinh tế. Về bản chất, thành công đạt được khi toàn bộ nền kinh tế trở thành một khu chế xuất hay khu công nghiệp và các nhà đầu tư có thể đặt doanh nghiệp của họ ở gần thị trường, nguồn cung lao động, hay gần nguồn nguyên liệu trung gian, chứ không phải giới hạn trong các khu này. Thành công theo nghĩa này chính là đặc trưng của các nền kinh tế Đài Loan, Hàn Quốc, và phần lớn vùng duyên hải của Trung Quốc. Đa số các doanh nghiệp dân doanh trong nước không sử dụng khu công nghiệp. Các doanh nghiệp dân doanh nhỏ trong nước ở Việt Nam, cũng như ở nhiều nước đang phát triển khác, xem ra có thể xoay sở bằng cách này hay cách khác để có thể có một phần đất nhỏ mà họ cần. Một cách chính thức, đất đai thuộc sở hữu nhà nước và người có đất sẽ chỉ có quyền sử dụng đất chứ không phải quyền sở hữu, nhưng quyền sử dụng này có thể được chuyển nhượng phi chính thức, có hoặc không thông qua các viên chức chính quyền. Nói chung, người ta thích không có sự tham gia của chính quyền vì nó sẽ đẩy chi phí lên cao và ít mang lại lợi ích cho doanh nghiệp. Ngay cả các doanh nghiệp dân doanh trong nước quy mô khá lớn xem ra cũng thích hoạt động bên ngoài các khu công nghiệp hơn, và ít ra là ở những tỉnh gần thành phố Hồ Chí Minh, vì họ hầu như không có trục trặc gì để có được những thứ họ cần. Các doanh nghiệp nhà nước thường có quyền sử dụng hữu hiệu đối với những khu đất đô thị hết sức giá trị, và cách làm phổ biến cho đến nay vẫn là doanh nghiệp nhà nước sử dụng tài sản này để đàm phán với các nhà đầu tư nước ngoài trong các hợp đồng liên doanh, những thương vụ này mang lại quyền lợi trực tiếp tuy không chính thức cho các nhà quản lý doanh nghiệp nhà nước. Nghĩa là, đây là cách để đất đô thị có giá trị được chuyển nhượng sang mục đích sử dụng hiệu quả hơn so với khi còn nằm trong tay các doanh nghiệp nhà nước yếu kém hay thất bại. 29 Vietnam Economic Times, 27
36. Vẫn chưa rõ trong ngắn hạn nên làm gì với vấn đề này. Rõ ràng, các phương pháp chuyển nhượng đất hiện nay không thật hiệu quả và có tình trạng bất cân đối trong việc ai có thể tiếp cận khu đất nào. Giải pháp dài hạn là nên thiết lập quyền sử dụng đất rõ ràng và có đăng ký, để có thể dễ dàng giao dịch trên thị trường minh bạch. Theo de Soto30 và các tác giả khác, biện pháp này cùng với các biện pháp khác sẽ mang đến cho các doanh nghiệp tư nhân nhỏ quyền sở hữu an toàn mà họ có thể sử dụng để huy động vốn, và cũng là vật bảo đảm cho các khoản đầu tư vào mảnh đất đó. Nhưng trong ngắn hạn, người ta không rõ một hệ thống quy định về đất đai và chuyển nhượng đất do chính phủ điều hành liệu có phải là một sự cải thiện tốt hơn so với hệ thống phi chính thức hay không. Lúc này khi chính phủ tham gia vào, thì tác động chính có lẽ là làm tăng đáng kể chi phí giao dịch. Do đó, chúng tôi lưu ý rằng Việt Nam gặp vấn đề về quyền sở hữu khi liên quan đến việc sử dụng đất, nhưng chúng tôi không ở vị trí đề xuất một giải pháp cụ thể cho vấn đề mà sẽ có tác động trong thập niên sắp tới. 30 Hernando de Soto, 2000. 28
37. Sự tập trung theo vùng của công nghiệp Việt Nam Một đặc điểm chính nữa của công nghiệp Việt Nam là sự tập trung vào một số vùng cụ thể, trong khi những vùng rộng lớn khác gần như không được đầu tư công nghiệp ở bất kỳ hình thức nào. Số liệu về vị trí công nghiệp được trình bày trong bảng 13 và 14. Phần lớn công nghiệp, như số liệu cho thấy, tập trung ngay tại và xung quanh Hà Nội - Hải Phòng và Thành phố Hồ Chí Minh cùng các tỉnh lân cận. Hai phần ba sản lượng công nghiệp Việt Nam năm 2005 tập trung tại hai vùng này như thể hiện qua bảng 14. Một phần ba sản lượng không thuộc hai vùng này chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước tạo ra, được cho là ít chú ý đến suất sinh lợi từ đầu tư so với các nhà đầu tư nước ngoài và tư nhân trong nước. Bảng 11. Tổng sản lượng công nghiệp theo vùng Giá trị sản lượng (tỷ VND, giá năm 1994) Chỉ số sản lượng 1995 2000 2004 2005 2000/1995 2005/2000 2005/1995 Hà Nội – Hải 15509,5 35866,8 70305,1 84312,7 2,31 2,35 5,44 Phòng Thành phố Hồ 49808,1 97175 167912,7 195524,9 1,95 2,01 3,93 Chí Minh Miền trung Việt 8677,2 16934,7 32084,3 37516,4 1,95 2,22 4,32 Nam Các vùng khác 29379,9 48349,6 85322 99509,2 1,66 2,06 3,39 Tổng 103374,7 198326,1 355624,1 416863,2 1,92 2,11 4,03 Bảng 12. Sản lượng công nghiệp theo sở hữu năm 2005 (tỷ VND, giá năm 1994) State Non-State Foreign Total Hà Nội – Hải Phòng 24672.9 23798.3 35841.5 84312.7 Thành phố Hồ Chí Minh 47993.3 44541.1 102990.7 19525.1 Miền trung Việt Nam 16609.3 13654.6 7252.5 37516.4 Các vùng khác 53794.6 36873 8841.4 99509 Tổng 143070.0 118867 154926.1 416863.2 Share by Region (%) Hà Nội – Hải Phòng 29.3 28.2 42.5 100 Thành phố Hồ Chí Minh 29.5 22.8 52.7 100 Miền trung Việt Nam 44.3 36.4 19.3 100 Các vùng khác 54.1 37.1 8.9 100 Share by Region (%) Hà Nội – Hải Phòng 17.2 20 23.1 Thành phố Hồ Chí Minh 33.5 37.5 66.5 Miền trung Việt Nam 11.6 11.5 4.7 Các vùng khác 37.6 31 5.4 Tổng 100 100 100 Nguồn: Tổng cục thống kê, Niên giám thống kê 2006 29