›
›

Giáo trình Quản lý đất đai - Chương 2: Quá trình phát triển của công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nhà nước

pdf 58 trang huongle 5390
Download
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Giáo trình Quản lý đất đai - Chương 2: Quá trình phát triển của công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nhà nước", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

  • pdfgiao_trinh_quan_ly_dat_dai_chuong_2_qua_trinh_phat_trien_cua.pdf

Nội dung text: Giáo trình Quản lý đất đai - Chương 2: Quá trình phát triển của công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nhà nước

  1. Chương 2 QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN CỦA CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI Ở NƯỚC TA 2.1. SƠ LƯỢC VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI Ở NƯỚC TA DƯỚI CHẾ ĐỘ CŨ 2.1.1. Sơ lược về công tác quản lý nhà nước về đất dai ở nước ta trong thời kỳ đầu lập nước Khi người Việt cổ cùng sống chung trong một công xã nguyên thuỷ thì đất đai là của chung và đó chính là khởi thuỷ của ruộng đất công, mọi người cùng làm, cùng hưởng và cùng chung sức bảo vệ. Từ thời vua Hùng, toàn bộ ruộng đất trong cả nước là của chung và cũng là của vua Hùng. Khi đất đai bị xâm phạm thì các vua Hùng tổ chức chống cự để bảo vệ và người dân phải thực hiện mệnh lệnh của vua. Những khái niệm sơ khai về sở hữu nhà vua được hình thành. Người dân có câu "Đất của vua, chùa của làng". 2.1.2. Sơ lược về công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta trong thời kỳ phong kiến Trong hơn 1000 năm Bắc thuộc, hình thức sở hữu tối cao của chế độ phong kiến về ruộng đất chi phối xã hội Việt Nam. Nhà Đường áp dụng nhiều chính sách về đất đai để tạo nguồn thu nhập ổn định cho Nhà nước đô hộ như lập sở hộ khẩu và áp dụng chính sách "tô, dung, điệu" để thu thuế, sau này được thay thế bằng phép "lưỡng thuế" (Vũ Thị Phụng, 1997). Lúc này số người Hoa di cư sang nước ta ngày càng nhiều, họ lập làng sống xen kẽ với người Việt và du nhập các hình thức ruộng đất từ quê sang. Một bộ phận ruộng đất của người Việt biến thành "lộc điền" của các quan chức đô hộ (Tôn Gia Huyên, 2000). Ngay từ khi mới giành được độc lập tự chủ, các Nhà nước phong kiến Việt Nam đã xác lập quyền sở hữu tối cao về đất đai thuộc nhà vua. Theo Trần Đức (1992), từ thời nhà Đinh đến Tiền Lê bắt đầu thực hiện một số chính sách đất đai nhằm khẳng định quyền sở hữu tối cao của Nhà nước, đảm bảo lợi ích kinh tế cho các quan tướng cao cấp nên đặc trưng của chính sách ruộng đất thời này là: Hình thành một bộ phận ruộng đất thuộc sở hữu trực tiếp của Nhà nước với tên "ruộng tịch điền" (ruộng mà vua đặt chân vào cày để khuyến khích sản xuất nông nghiệp). Một số quan lại có công với triều đình (dẹp loạn 12 xứ quân) được vua cấp cho một vùng nào đó để hưởng thuế gọi là "thực
  2. ấp". Dưới thời nhà Lý - nhà Trần, bắt đầu sự phát triển của chế độ phong kiến trung ương tập quyền. Nhà nước áp đặt quyền sở hữu tối cao của Nhà nước lên tất cả các loại ruộng đất (Nguyễn Đức Khả, 2003). Nhà vua chấp nhận 3 hình thức sở hữu đất đai: Sở hữu của nhà vua, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân. Sở hữu của nhà vua được coi như sở hữu nhà nước bao gồm ruộng đất công, ruộng đất phong cho các quan lại. Các loại ruộng đất này đều giao cho nông dân canh tác và nộp tô thuế. Nếu đất công thì toàn bộ tô nộp vào công quỹ nhà vua, nếu ruộng đất phong cho quan lại thì một phần tô nộp cho quan lại được phong và một phần nộp vào công quỹ nhà vua. Cuối thế kỷ 14, Hồ Quý Ly cướp ngôi nhà Trần. Năm 1397, dưới sự chi phối của Hồ Quý Ly, nhà Trần đã phải ban hành chính sách "Hạn danh điền" để thu hồi ruộng đất cho Nhà nước. Theo đó, mỗi người không quá 10 mẫu ruộng, trừ Đại Vương và Trưởng Công chúa (Nguyễn Đức Khả, 2003). Theo Nguyễn Đức Khả (2003), năm 1428, Lê Lợi lên ngôi vua, cùng với việc phong thưởng ruộng đất cho các công thần và cấp lộc điền ông còn cấp đất ở cho các công thần, vương tôn, quý tộc, quan lại (cho đến cửu phẩm) trong kinh thành. Thời kỳ này các quan phủđã tiến hành kiểm Kế đất đai để lập sổ sách (địa bạ) từđó thực hiện chính sách phân phối lại ruộng công, ruộng bỏ hoang cho binh lính và nông dân. Năm 1483, "Quốc triều Hình luật" (còn gọi là Luật Hồng Đức) là bộ luật đầu tiên của nước ta được ban hành gồm 6 quyển có 722 điều, trong đó có 59 điều nói về ruộng đất (lúc mới ban hành có 32 điều quy định về ruộng đất). Tinh thần chung của "Quốc triều Hình luật" khi điều chỉnh quan hệ đất đai là bảo vệ nghiêm ngặt chế độ ruộng đất công; bảo vệ quyền sở hữu tư nhân về ruộng đất; quy định việc mua bán, thừa kế, cầm cố ruộng đất; quy định trách nhiệm của quan lại trong việc quản lý ruộng đất và nghĩa vụ của các chủ ruộng đất [38]. Từ khi Lê Lợi lên ngôi đã tiến hành đo đạc ruộng đất nhưng mãi cho tới cuối triều Hậu Lê vẫn chưa hoàn thành. Lúc đầu, việc đo đạc giao cho các quan huyện thực hiện, sau đó tiến hành lập các đoàn từ kinh đô xuống tận địa phương tiến hành cho chính xác hơn. Nhà Lê cũng khuyến khích việc khẩn hoang lập ấp phát triển thuỷ lợi ở miền Bắc, phát triển đồn điền ở phía Nam. Sau này, do cuộc chiến tranh giành quyền lực của các phe phái phong kiến, chiến tranh liên miên giữa Chúa Trịnh và Chúa Nguyễn nên vấn đề ruộng đất không được quan tâm. Lúc đó, Vua Lê là bù nhìn nên nông dân đói khổ, ruộng đất bỏ hoang, mất mùa, bạo động của nông dân nổ ra ở khắp nơi. Đến đầu thế kỷ 18, chế độ tư hữu ruộng đất chiếm ưu thế trong xã hội, ruộng đất tập trung vào tay địa chủ, quan lại, cường hào.
  3. Năm 1789, khởi nghĩa Tây Sơn kết thúc, người anh hùng áo vải Quang Trung khi lên ngôi vua đã ban bố chiếu khuyến nông nhằm "phục hồi dân phiêu tán, khai khẩn đất bỏ hoang" chính sách quân điền sửa đổi, bảo đảm cho nông dân có đủ ruộng để cày trên cơ sở tịch thu ruộng đất của bọn phản động và ruộng đất bị bỏ hoang quá hạn định giao cho làng xã quản lý. Theo Nguyễn Đình Đầu (1994), sau khi Nguyễn ánh lên ngôi (vua Gia Long), suốt từ năm 1805 đến 1 836, nhà Nguyễn hoàn tất bộ địa bạ của 1 8.000 xã từ mục Nam Quan đến mũi Cà Mau, bao gồm 10.044 tập chia thành 3 bản: bản Giáp lưu ở Bộ hộ thuộc kinh thành Huế, bản ất để ở dinh Bố chính ở tỉnh và bản Bính để ở xã. Hiện nay chỉ còn lại bản Giáp của 16.000 xã được lưu ở Huế (thất lạc mất 2.000 xã). Trong địa bạ ghi rõ thửa đất thuộc quyền sở hữu của ai, các hướng giáp đâu, sử dụng làm gì, quan điền quan thổ hay ruộng tư, loại hạng ruộng đất, kích thước bao nhiêu. Nhược điểm của địa bạ giai đoạn này là: -Đơn vịđo lường không thống nhất (từ 0,36 đến 0,52 m) nên khó quản lý và không chính xác; Địa bạ không có bản đồ kèm theo nên khi sử dụng phải tra cứu ngoài thực địa; Địa bạ không được tu sửa nên nhận diện thửa đất rất khó khăn (mặc dù có quy định 5 năm đại tu - chỉnh lý một lần). Ngay trong những năm đầu trị vì đất nước, Nguyễn ánh đã ban hành bộ luật thứ hai của nước ta mang tên "Hoàng Việt Luật lệ" (còn gọi là Bộ luật Gia Long). Trong bộ luật này có 14 điều tập trung bảo vệ chế độ sở hữu ruộng đất, đảm bảo việc thu thuế. Thực chất, các điều luật này nhằm bảo vệ sở hữu ruộng đất theo hướng quốc hữu hoá kết hợp với hạn chế tư hữu, tăng cường các biện pháp duy trì, bảo vệ và mở rộng loại hình ruộng đất thuộc sở hữu công xã nhưng vẫn tôn trọng và bảo vệ ruộng đất tư và tài sản liên quan đến ruộng đất tư; đồng thời cũng quy định việc mua bán, cầm cố, thừa kế ruộng đất [14]. Nhà Nguyễn đã rất quan tâm đến việc khai khẩn đất hoang. Nguyễn Công Trứ là người đã có công phát triển doanh điền ở Tiền Hải (Thái Bình), Kim Sơn (Ninh Bình), Hoành Thu (Nam Định), Quảng Yên (Quảng Ninh); từ năm 1828 đến 1839 ông đã mở được 45.990 mẫu (Vũ Ngọc Khánh, 1983). Nguyễn Tri Phương đã tổ chức khai hoang, lập đồn điền ở cả 6 tỉnh Nam kỳ với 21 cơ lính (mỗi cơ có 500 lính) (Nguyễn Đức Khả, 2003). 2.1.3. Sơ lược về công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta trong thời kỳ Pháp thuộc
  4. Sau khi xâm chiếm nước ta, thực dân Pháp đã lo ngay đến vấn đề ruộng đất. Thực dân Pháp chia đất nước ta thành 3 kỳ. Mỗi kỳ thực dân Pháp thực hiện một chế độ cai trị khác nhau. Mỗi làng xã có một chưởng bạ phụ trách điền địa. -Nam kỳ là chếđộ quản thủđịa bộ; -Bắc kỳ và Trung kỳ là chế độ quản thủ địa chính. Pháp cũng đã tiến hành xây dựng 3 loại bản đồ: bản đồ bao đạc, bản đồ giải thửa và phác hoạ giải thửa. Các loại bản đồ thời kỳ này được lập với nhiều tỷ lệ khác nhau từ 1/200 đến 1/10.000 (Nguyễn Thúc Bảo, 1985). * Chế độ điền thổ tại Nam kỳ Theo Nguyễn Đức Khả (2003), Pháp bắt đầu thành lập Sở Địa chính Sài Gòn vào năm 1867, đặt dưới quyền một viên Thanh tra hành chính người Pháp. Đến năm 1896, Sở Địa chính đặt dưới quyền trực tiếp của Thống đốc Nam kỳ, từđó tiến hành lập bản đồ giải thửa. Đến năm 1930, đã đo đạc và lập xong bản đồ giải thửa cho hầu hết các tỉnh phía Tây và phía Nam của Nam kỳ. Chế độ quản thủ địa bộ tại Nam kỳ như sau: Chế độ quản thủ địa bộ theo Nghị định ngày 06/05/1891 : Tỉnh trưởng đảm nhiệm việc quản thủ địa bộ cho người Việt Nam trong tỉnh, đồng thời lo các công việc sau: Điều tra quyền sở hữu ruộng đất; Xếp hạng ruộng đất; Đăng ký theo số liệu địa chính; Cấp trích lục cho chủ sở hữu. -Chế độ quản thủ địa bộ theo Nghị định ngày 18/02/1921 : Tỉnh trưởng đảm nhiệm việc quản thủ địa bộ cho người Việt Nam trong tỉnh. Nơi nào có Ty Bảo thủđiền thổ thì quản thủ vềđiền thổ kiêm nhiệm quản thủ địa bộ. Các văn bản được ghi vào sổ địa bạ gồm các văn tự chuyển quyền, lập quyền, huỷ quyền và án toà. -Đối với ruộng đất của Pháp và ngoại kiều khác có chế độ quản lý riêng gọi là chế độ Để đương (hay Để áp) do Ty Bảo thủ để đương phụ trách, tức là áp dụng theo Luật Napoleon để bảo vệ các quyền sở hữu. * Chế độ quản thủ địa chính ở Trung kỳ Ngày 26/04/1930, Khâm sứ Trung kỳđã ban hành Nghị định số 1358 lập Sở Bảo tồn điền trạch, đến 14/10/1939 đổi thành Sở Quản thủ địa chính (Nguyễn Đức Khả, 2003). Theo Nguyễn Thúc Bảo (1985), để thực hiện quản thủ địa chính phải tiến hành đo đạc giải thửa, lập địa bạ, điền bạ và sổ các chủ sở hữu gồm các bước:
  5. Phân ranh giới xã; Phân ranh giới các thửa; -Đo đạc lập bản đồ địa chính tỷ lệ l/2.000; -Lập địa bộ danh sách các thửa đất. * Chế độ quản thủ địa chính ở Bắc kỳ Theo Nguyễn Đức Khả (2003): việc quản thủ địa chính do Trưởng ty Địa chính trực tiếp phụ trách; chế độ quản thủ địa chính ở Bắc kỳ như sau: -Chế độ quản thủ địa chính mà các tài liệu chưa được phê chuẩn (theo Nghị định số 393 ngày 23/12/1929, sau đó được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 1370 ngày 07/08/1931 của Thống sứ Bắc kỳ), tài liệu gồm: + Một bộ bản đồ (phác hoạ giải thửa); Một sổ địa chính: lần lượt ghi thứ tự theo số liệu trong bản đồ các thửa ruộng đất với diện tích, loại hạng đất, tên chủ sở hữu và những sự chuyển dịch hoặc can khoản; + Một sổđiền bạ: ghi họ, tên chủ sở hữu đất theo vần a, b, c với tất cả các thửa ruộng đất của họ; Một sổ khai báo: ghi các chuyển dịch về đất đai theo văn tự hay lời khai của các chủ đất. -Chế độ quản thủ địa chính mà các tài liệu đã được phê chuẩn (theo Nghị định số 2851 ngày 13/09/1937 và Nghị định số 2815 ngày 17/09/1937 của Thống sứ Bắc kỳ), tài liệu gồm: Một bộ bản đồ giải thửa chính xác; Sổ địa chính; Sổđiền chủ; Sổ mục lục các thửa và mục lục điền chủ; + Sổ khai báo để ghi lại tất cả các khai báo và văn tự theo thứ tự ngày xuất trình (kể cả hợp lệ và bất hợp lệ). 2.1.4. Sơ lược về công tác quản lý nhà nước về đất dai ở miền Nam trong thời kỳ Mỹ - Nguỵ tạm chiếm (1954 -1975) Năm 1954, Hiệp định Giơnevơ được ký kết, chia nước ta làm 2 miền (miền Bắc và miền Nam). Ở miền Nam trong thời kỳ từ 1954-1975 tồn tại hai chính sách ruộng đất khác nhau. Chính sách ruộng đất của chính quyền cách mạng và chính sách ruộng đất của Mỹ - Nguỵ.
  6. Chính sách ruộng đất của Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam mà nội dung xuyên suốt trong quá trình đấu tranh giành độc lập dân tộc là ruộng đất về tay người cày, nhưng do chiến tranh kéo dài và ác liệt chính sách này chỉ thực hiện được ở vùng giải phóng. Theo Nguyễn Thúc Bảo (1985), từ năm 1954 đến năm 1975, chính quyền Mỹ - Nguỵ chia miền Nam nước ta thành 3 miền: Nam phần, Trung phần và Cao nguyên trung phần. Tổ chức và hoạt động quản thủđiền địa từ năm 1954 đến năm 1975 đã thay đổi theo 3 giai đoạn như sau: * Giai đoạn 1954-1955: là giai đoạn thiết lập Nha Địa chính tại các miền: - Theo Nghị định số 3101-HCSV ngày 05/10/1954, Nha Địa chính Việt Nam được thành lập ở "Nam phần" đặt dưới quyền trực tiếp của một đại biểu Chính phủ. Theo Nghị định số 412-ND/DC ngày 03/3/1955, Nha Địa chính "Trung phần" được thành lập và đặt ở Huế, có một Giám đốc phụ trách. Theo Nghị định số 495-ND/ĐB/CP ngày 02/8/1955, Nha Địa chính vùng Cao nguyên được thành lập và đặt ởĐà Lạt. Giai đoạn 1956-1959: Chúng thành lập Nha Tổng giám đốc Địa chính và địa hình, ở các tỉnh có Ty Địa chính; chúng còn ban hành "Quốc sách vềđiền địa và nông nghiệp". Giai đoạn 1960-/975: Chúng thành lập Tổng nha Điền địa với 11 nhiệm vụ, trong đó có 3 nhiệm vụ chính sau: -Xây dựng các tài liệu được nghiên cứu, tổ chức điều hành tất cả các việc của công tác địa chính; -Quản thủ tài liệu: bảo lưu, hiện cải, sang bản, in bản đồ, lập trích lục bản đồ và sổ địa bạ; -Khai thác tài liệu để tiến hành cải cách điền địa. Năm 1955-1956, Ngô Đình Diệm đưa ra "Quốc sách cải cách điền địa"; năm 1970, Nguyễn Văn Thiệu tuyên bố "Luật Người cày có ruộng". Chúng đã thực hiện 5 hình thức sau: Lập khế ước tá điền (còn gọi là cấp bằng chứng khoán ruộng đất cho nông dân): căn cứ vào địa bạ hoặc theo lời khai của địa chủ để lập các hợp đồng. -Truất hữu địa chủ: Theo Đạo dụ số 57 (thực hiện cải cách điền địa) mỗi địa chủ chỉ được giữ lại 100 ha ruộng đất và 15 ha đất hương hoả (trừ những diện tích trồng cây lâu năm); đến khi thực hiện Luật Người cày có ruộng hạn mức này giảm xuống còn 15 ha với Nam bộ và 5 ha với Trung bộ.
  7. -Tiểu điền chủ hoá tá điền (còn gọi là hữu sản nông dân): chúng biến một số tá điền trở thành tiểu điền chủ bằng cách bán lại cho mỗi tá điền 3 ha ruộng đất (với vùng Nam bộ) hoặc 1 ha (với vùng Trung bộ), số đất này lấy từ ruộng đất thu hồi của các đại địa chủ như trên đã nêu. -Hướng dẫn địa chủ qua hoạt động kỹ nghệ: Những đại địa chủ khi bị truất hữu (trưng mua) bớt ruộng đất thì phần ruộng đất đó được trả bằng cổ phiếu để góp vào các công ty, xí nghiệp khi cổ phần hoá. -Thu hồi về tay quốc gia những ruộng đất bị thực dân chiếm đoạt: Chính quyền Diệm dùng tiền Pháp để trả cho các đại địa chủ Pháp khi Diệm thu về tay quốc gia một phần ruộng đất, nhưng đáng chú ý là không hề động đến số diện tích cao su của chúng (đây là loại đất có thu nhập cao nhất lúc đó). Mục tiêu chính trị: chúng muốn xáo trộn lại ruộng đất gây chia rẽ nông dân, xoá bỏ thành quả của cuộc cải cách ruộng đất, từng bước chuyển giai cấp địa chủ thành tầng lớp tư sản mới ở nông thôn. 2.2. CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI Ở NƯỚC TA TƯ NĂM 1945 ĐẾN NAY 2.2.1. Những nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta từ năm 1945 đến nay Cùng với lịch sử phát triển đất nước, công tác quản lý đất đai cũng dần được hoàn thiện. Nội dung cơ bản của công tác quản lý đất đai được thể hiện trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống văn bản này cũng dần được hoàn thiện, từ chỗ chỉ là những văn bản dưới luật, có cả những văn bản chỉ quy định tạm thời đến chỗ Nhà nước ban hành Luật Đất đai 1987, rồi đến Luật Đất đai 1993 và đến nay là Luật Đất đai 2003. Có thể chia nội dung cơ bản của công tác quản lý đất đai từ năm 1945 đến nay thành 4 giai đoạn như sau : -Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1987: Chưa có Luật đất đai; Giai đoạn từ năm 1988 đến năm 1993: Thực hiện theo Luật Đất đai 1987; Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003: Thực hiện theo Luật Đất đai 1993; - Giai đoạn từ năm 2004 đến nay: Thực hiện theo Luật Đất đai 2003. 2.2.1.1. Những nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta giai đoạn chưa có Luật đất đai (từ năm 1945 đến 07-011988) Giai đoạn này bao gồm toàn bộ thời kỳ Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà (1945-1975). Trong đó: từ năm 1945-1954, nước ta thực hiện Cách mạng dân tộc dân chủ; từ năm 1954-1975 nước ta thực hiện xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và tiến hành cách mạng giải phóng dân tộc ở miền Nam. Đặc trưng cơ bản của chính sách ruộng đất trong thời kỳ này là: khai hoang, vỡ hoá, tận dụng diện tích đất đai để sản xuất nông nghiệp; tịch thu ruộng đất của thực dân, việt gian, địa chủ, phong kiến chia cho dân nghèo; chia ruộng đất vắng chủ cho nông dân.
  8. Đồng thời, giai đoạn này còn gồm cả thời kỳ đầu của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ khi thống nhất đất nước cho đến khi bắt đầu đổi mới (1976- 1987), cả nước xây dựng chủ nghĩa xã hội theo nền kinh tế kế hoạch. Vì vậy, mỗi thời kỳ đều có chính sách quản lý đất đai khác nhau, phù hợp với tình hình lịch sử của đất nước. Khi nước Việt Nam dân chủ cộng hoà vừa ra đời, để giảm bớt khó khăn cho nông dân, Nhà nước và các Bộđã ban hành một loạt các văn bản quy định giảm thuế đất, quy định về sử dụng đất, điển hình là các văn bản sau: Ngày 26 tháng 10 năm 1945, Bộ Tài chính ban hành Nghị định "Miễn giảm thuếđiền", theo đó giảm 20% thuế ruộng đất và miễn thuế hoàn toàn cho những vùng bị lụt Cũng ngày 26 tháng 10 năm 1945, Bộ Quốc dân kinh tế ban hành Thông tư về "Khẩn cấp chấn hưng nông nghiệp" [43]. Ngày 15 tháng 11 năm 1945, Bộ Quốc dân kinh tế ban hành Nghị định về "Kê khai và cho mượn đất giồng màu [43]. - Ngày 21 tháng 11 năm 1945, Bộ Quốc dân kinh tế ban hành Thông tư số 577- BKT về "Phương pháp cấp tốc khuếch trương mọi việc giồng màu" [43]. Ngày 30 tháng 01 năm 1946 , Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 1 5 "Bãi bỏ thuế thổ trạch ở thôn quê" [43]. Trong Cách mạng Tháng Tám, nước ta chủ trương tạm gác khẩu hiệu về ruộng đất Vì vậy quyền sở hữu ruộng đất của địa chủ vẫn chưa bị đụng chạm đến. Tháng 1 năm 1948, Hội nghị Trung ương Đảng đã xây dựng một cách hệ thống chính sách ruộng đất của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà trong thời kỳ kháng chiến là: triệt để thực hiện việc giảm 25% địa tô, bài trừ những thứ địa tô phụ thuộc (như tiền trình gặt, tiền đầu trâu ); bỏ chế độ quá điền; đưa ruộng đất và tài sản của bọn phản quốc tạm cấp cho dân nghèo; chia lại công điền cho hợp lý; đem ruộng đất, đồn điền của địch cấp cho dân công nghèo, chấn chỉnh các đồn điền do Chính phủ quản lý (Nguyễn Đức Khả 2003). - Ngày 14 tháng 7 năm 1949, lần đầu tiên pháp luật nước ta đánh vào quyền sờ hữu ruộng đất của địa chủ bằng Sắc lệnh số 78/SL của Hồ Chủ tịch ấn định việc giảm địa tô, theo đó quy định giảm 25% địa tô [43].
  9. - Ngày 21 tháng 8 năm 1949, liên bộ Nội vụ - Tư pháp - Canh nông - Tài chính ban hành Thông tư liên tịch số 33- Nvll "Quy định việc sử dụng ruộng đất của người Pháp" [43]. Ngày 22 tháng 5 năm 1950, Hồ Chủ tịch ban hành Sắc lệnh số 88/SL quy định thể lệ lĩnh canh ruộng đất; theo đó, đảm bảo quyền được lĩnh canh của tá điền với thời hạn ít nhất là 3 năm, cấm địa chủ vô cớđòi lại ruộng đất trong thời hạn lĩnh canh [43]. - Cũng ngày 22 tháng 5 năm 1950, Hồ Chủ tịch còn ban hành Sắc lệnh số 90/SL quy định việc sử dụng các ruộng đất bỏ hoang [43]. Cho đến cuối năm 1951 , chính quyền đã tịch thu 258.863 ha đất, tạm cấp cho 500.000 nhân khẩu nông dân; đồng thời, chính quyền còn vận động một số địa chủ giàu hiến ruộng đất để chia cho nông dân với gần 1 triệu ha (Nguyễn Đức Khả, 2003). - Ngày 5 tháng 3 năm 1952, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 87/SL ban hành Điều lệ tạm thời sử dụng công điền công thổ. Theo Điều lệ này, công điền công thổ được chia cho dân theo 3 nguyên tắc chung: lợi cho tăng gia sản xuất, củng cốđoàn kết nông thôn, dân chủ và công bằng [43]. -Ngày 9 tháng 10 năm 1952, Bộ Canh nông ban hành Thông tư số 22CN- RĐ về việc "Tạm cấp ruộng đất của người Pháp và Việt gian" [43]. Thực hiện mục tiêu đánh đổ giai cấp địa chủ, phong kiến, thủ tiêu chế độ tư hữu về ruộng đất, chia ruộng đất cho nông dân, ngày 4 tháng 12 năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà thông qua Luật Cải cách ruộng đất. Ngày 19/12/1953, Chủ tịch nước Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 179/SL ban hành Luật Cải cách ruộng đất. Thành quả của cuộc cải cách ruộng đất rất lớn, có thể tóm tắt như sau: Đến tháng 7 năm 1956, công cuộc cải cách ruộng đất cơ bản đã được hoàn thành ở miền Bắc; sở hữu ruộng đất của địa chủ, phong kiến bị thủ tiêu, các chứng thư pháp lý cũ về ruộng đất bị huỷ bỏ; 72% số khẩu ở nông thôn được chia ruộng đất. Số ruộng đất được chia cho nông dân ở miền Bắc là 810.000 ha. Trong đó, ruộng đất của thực dân Pháp là 30.000 ha, của địa chủ là 380.000 ha, của nhà chung là 24.000 ha, ruộng công và nửa công là 375.700 ha (Chu Văn Thỉnh, 2000). Sau cải cách ruộng đất, trên toàn miền Bắc chế độ sở hữu ruộng đất và bóc lột phong kiến, thực dân đã được chuyển thành chế độ sở hữu ruộng đất cá thể của nông dân. Trong 3 năm khôi phục kinh tế sau khi lập lại hoà bình ở miền Bắc (1955- 1957), Quốc hội nước ta đã ban hành một hệ thống 8 chính sách khuyến khích sản xuất nông nghiệp, trong đó có những chính sách liên quan đến ruộng đất như: khuyến khích khai hoang, phục hoá; khai hoang miễn thuế 5 năm, phục hoá miễn thuế 3 năm; phần sản phẩm tăng do tăng vụ, tăng năng suất không phải đóng thuế Sản lượng lương thực tăng 57% so với năm 1939 (Nguyễn Sinh Cúc, 2000).
  10. Theo tinh thần của Hội nghị Trung ương Đảng lần thứ 16 (tháng 11 năm 1958), ngày 4 tháng 11 năm 1959, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị quyết của Hội nghị Thường vụ về việc tiến hành hợp tác hoá nông nghiệp kết hợp hoàn thành cải cách ruộng đất ở miền núi. Từđó, phong trào hợp tác hoá nông nghiệp" đã diễn ra rất nhanh. Năm 1957 mới có 45 hợp tác xã, lúc đầu là hợp tác xã bậc thấp, sau phát triển thành hợp tác xã bậc cao, đến năm 1965 toàn miền Bắc đã có 18.566 hợp tác xã bậc cao. Lúc này, cơ bản hoàn thành nhiệm vụ tập thể hoá nông nghiệp, với 76,7% số hộ và trên 70% ruộng đất. Đồng thời, ở miền Bắc cũng hình thành một hệ thống các nông, lâm trường quốc doanh. Đến năm 1959 đã có 48 nông trường quốc doanh (Nguyễn Đức Khả, 2003). Ngày 31 tháng 12 năm 1959, Quốc hội thông qua Hiến pháp 1959 đã xác định 4 hình thức sở hữu đất đai là: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu của người lao động riêng lẻ sở hữu của nhà tư sản dân tộc (Điều 1 l). Ngày 9 tháng 12 năm 1960, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 71/CP ấn định công tác quản lý ruộng đất trong bối cảnh phong trào hợp tác hoá nông nghiệp đã cơ bản hoàn thành, phần lớn diện tích đất canh tác được tập thể hoá [43]. Điều 2, Nghị định này quy định nội dung công tác quản lý ruộng đất lúc đó gồm: -Lập bản đồ, địa bạ về ruộng đất, thường xuyên chỉnh lý bản đồ và địa bạ cho phù hợp với các thay đổi về hình thể ruộng đất, về quyền sở hữu, sử dụng ruộng đất, về tình hình canh tác và tình hình cải tạo chất đất; -Thống Kế diện tích, phân loại chất đất; Nghiên cứu, xây dựng các luật lệ, thể lệ về quản lý ruộng đất trong nông nghiệp và hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các luật lệ, thể lệấy. Ngày 18 tháng 11 năm 1963, Bộ Nông nghiệp ban hành Quyết định số 168- KT/QĐ về công tác quản lý và sử dụng ruộng đất. Theo đó, để đẩy mạnh công tác quản lý và sử dụng ruộng đất, Bộ Nông nghiệp quyết định các nội dung sau: điều tra đất, quản lý đất, sử dụng đất, bảo vệ đất và chống xói mòn, cải tạo đất [43]. Giai đoạn này, công tác quản lý ruộng đất có nhiều buông lỏng làm cho ruộng đất bị bỏ hoang, bị lấn chiếm nhiều. Để khắc phục tình trạng này, ngày 28 tháng 6 năm 1971, Hội đồng Chính phủđã ra Nghị quyết số 125CP về việc tăng cường công tác quản lý ruộng đất. Tiếp theo, ngày 24 tháng 9 năm 1974, Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị số 234-TTg về việc tăng cường quản lý ruộng đất [43]. Ngay sau khi thống nhất đất nước, ngày 17 tháng ô năm 1976, Hội đồng Chính phủ lâm thời miền Nam ban hành Quyết định số 31/QĐ-76 về việc quản lý và sử dụng ruộng đất [43]. Tiếp theo, ngày 20 tháng 9 năm 1976, Ban Chấp hành Trung ương Đảng ban hành Chỉ thị số 235-CT/TW về việc thực hiện Nghị quyết của Bộ Chính trị về vấn đề ruộng đất ở miền Nam. Theo đó, quy định giải quyết tranh chấp đất đai trong nội bộ nhân dân phải trên cơ sở nguyên canh là chính
  11. [43]. Ngày 25 tháng 9 năm 1976, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 188-CP về chính sách xoá bỏ triệt để tàn tích chiếm hữu ruộng đất và các hình thức bóc lột thực dân, phong kiến ở miền Nam Việt Nam. Theo đó, Nhà nước quốc hữu hoá các đồn điền và ruộng đất của các tư sản nước ngoài [43]. Có thể nói sau khi cơ bản hoàn thành phong trào hợp tác hoá nông nghiệp (1965) đến trước khi thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất (1979), do cả nước bận tập trung vào cuộc cách mạng giải phóng dân tộc ở miền Nam nên công tác quản lý đất đai bị buông lỏng, có nhiều văn bản dưới luật quy định tạm thời nhưng chưa đủ mạnh và thực sự sát sao trong khâu kiểm tra, giám sát việc thực hiện quản lý và sử dụng đất đai. Sau khi đất nước thống nhất và đi lên chủ nghĩa xã hội, ở miền Nam cũng cải tạo nông nghiệp theo mô hình hợp tác hoá nông nghiệp ở miền Bắc. Đến năm 1980, toàn miền Nam đã xây dựng được 1518 hợp tác xã (trong đó có 1005 hợp tác xã bậc cao) và 9350 tập đoàn sản xuất nông nghiệp (Nguyễn Sinh Cúc, 2000). Tuy nhiên sản xuất nông nghiệp thời kỳ 1976-1980 của cả nước rơi vào khủng hoảng nghiêm trọng. Sản lượng lương thực cả nước bình quân 5 năm chỉ đạt 13,3 triệu tấn/năm, lương thực bình quân đầu người chỉ còn 259,2 kg, năng suất lúa bình quân một Vụ chỉ đạt 20,3 tạ!ha. Hàng năm Nhà nước phải nhập thêm 1 triệu tấn lương thực (Nguyễn Đức Khả, 2003). Ngày 1 tháng 7 năm 1980, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 201/CP về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước (sau đây gọi tắt là Quyết định số 201/CP năm 1980) [44]. Có thể nói, đây là văn bản pháp quy đầu tiên quy định khá chi tiết, toàn diện về công tác quản lý ruộng đất trong toàn quốc. Các nội dung cơ bản về công tác quản lý ruộng đất trong Quyết định số 201/CP năm 1980 như sau: -Toàn bộ ruộng đất trong cả nước đều do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và kế hoạch chung nhằm đảm bảo ruộng đất được sử dụng hợp lý, tiết kiệm và phát triển theo hướng đi lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa. -Quản lý nhà nước đối với ruộng đất bao gồm 7 nội dung sau: 1 -Điều tra, khảo sát và phân bổ các loại đất;
  12. 2- Thống kê, đăng ký đất; 3- Quy hoạch sử dụng đất; 4- Giao đất, thu hồi đất, trưng dụng đất; 5- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các chế độ về quản lý, sử dụng đất; 6- Giải quyết tranh chấp về đất đai; 7- Quy định các chế độ, thể lệ về quản lý việc sử dụng đất và tổ chức việc thực hiện các chế độ, thể lệấy. -Toàn bộ ruộng đất được phân thành 4 loại là đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng. -Để thực hiện thống nhất quản lý ruộng đất, tất cả các tổ chức và cá nhân sử dụng đất đều phải khai báo chính xác và đăng ký các loại ruộng đất mình sử dụng vào sổ địa chính của Nhà nước, Uỷ ban nhân dân xã phải kiểm tra việc khai báo này. Sau khi Kế khai và đăng ký, các tổ chức hay cá nhân nào được xác nhận là người quản lý sử dụng hợp pháp thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. -Việc giao đất được thực hiện theo nguyên tắc chung là phải căn cứ vào quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền xét duyệt; hết sức tránh việc lấy đất nông nghiệp, nhất là đất trồng cây lương thực thực phẩm, cây công nghiệp để dùng vào mục đích không sản xuất nông nghiệp. Ngoài ra, Quyết định số 201/CP năm 1980 còn quy định về quyền và trách nhiệm của người sử dụng đất; quy định việc thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các chế độ về sử dụng đất; quy định việc giải quyết các tranh chấp về ruộng đất Ngày 10 tháng 11 năm 1980, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 299/TTg về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký thống Kế ruộng đất trong cả nước. Trong đó có nêu: "Để phục vụ kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm lần thứ ba (1981-1985) và kế hoạch dài hạn, đồng thời để nắm chắc diện tích và chất lượng đất, xác định phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của người sử dụng đất, phân loại, phân hạng đất canh tác trong từng đơn vị sử dụng, thực hiện thống nhất quản lý ruộng đất trong cả nước, cần tiến hành công tác đo đạc, xây dựng bản đồ phân loại đất, phân hạng đất canh tác và đăng ký thống Kế sử dụng đất trên toàn bộ lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo từng đơn vị hành chính trong từng cơ quan, tổ chức và cá nhân sử dụng đất Các cơ quan, tổ chức và cá nhân sử dụng đất có nhiệm vụ chấp hành đúng mọi thủ tục về đăng ký ruộng đất theo quy định của Tổng cục Quản lý ruộng đất" [44].
  13. Ngày 18 tháng 12 năm 1980, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Hiến pháp 1980. Theo đó, 4 hình thức sở hữu đất đai (sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của nhà tư sản dân tộc) ở Hiến pháp 1959 được gộp làm một, đó là sở hữu toàn dân (Điều 19) do Nhà nước thống nhất quản lý nên việc quản lý đất đai cần phải thay đổi theo cho phù hợp. Trước tình hình sản xuất nông nghiệp trong toàn quốc yếu kém, trì trệ ngày 13 tháng 1 năm 1981, Ban Chấp hành Trung ương Đảng ban hành Chỉ thị số 100/CT-TW cải tiến công tác khoán, mở rộng "khoán sản phẩm đến nhóm và người lao động" trong hợp tác xã nông nghiệp [44], đã mở ra một khả năng mới cho người sử dụng đất, được quyền rộng rãi hơn, gắn bó hơn và thiết thực hơn đối với ruộng đất. Giai đoạn này, Ban Chấp hành Trung ương Đảng ban hành một loạt các chỉ thị nhằm điều chỉnh các quan hệ ruộng đất của người dân vùng nông thôn như: Chỉ thị số 29-CT,rrw ngày 12 tháng 11 năm 1983 về việc đẩy mạnh giao đất, giao rừng, xây dựng rừng và tổ chức kinh doanh rừng theo phương thức nông - lâm kết hợp [44]. Chỉ thị số 35-CT/TW ngày 18 tháng 1 năm 1984 về việc khuyến khích và hướng dẫn phát triển kinh tế gia đình. Theo đó, cho phép hộ gia đình nông dân tận dụng mọi nguồn đất đai mà hợp tác xã nông nghiệp, nông trường, lâm trường chưa sử dụng hết để đưa vào sản xuất; Nhà nước không đánh thuế sản xuất, kinh doanh đối với kinh tế gia đình, đất phục hoá được miễn thuế trong hạn 5 năm [44]. Chỉ thị số 56-CT/TW ngày 29 tháng 1 năm 1985 về việc củng cố và tăng cường quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa ở nông thôn miền núi. Theo đó, hoàn thành dứt điểm việc giao đất, giao rừng đến người quản lý và sử dụng [44]. Như vậy, giai đoạn 1945 đến 1987, tuy chưa có Luật đất đai nhưng đã có nhiều văn bản pháp quy để điều chỉnh các quan hệ về ruộng đất với nội dung cơ bản là ngày càng tăng cường công tác quản lý đất đai. Đồng thời cũng đã sơ khai quy định các nội dung quản lý nhà nước về đất đai. 2.2.1.2. Những nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 1987 (từ 08-01-/988 trên 14-10- 1993) Sau 10 năm xây dựng chủ nghĩa xã hội theo kiểu kinh tế kế hoạch, đến năm 1986, dưới sự lãnh đạo của Đảng, đất nước ta bắt đầu công cuộc đổi mới, xoá bỏ bao cấp, chuyển sang nền kinh tế hạch toán kinh doanh. Trước tình hình đó, ngày 29 tháng 12 năm 1987, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật đất đai đầu tiên - Luật Đất đai 1987. Luật này được công bố ban hành bằng Lệnh của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ngày 08 tháng 01 năm 1998. Luật Đất đai 1987 gồm 57 điều, chia thành 6 chương như sau:
  14. Chương 1 (8 điều): Những quy định chung; Chương 2 (14 điều): Chếđộ quản lý đất đai; Chương 3 (27 điều): Chếđộ sử dụng các loại đất; -Chương 4 (2 điều): Những quy định về chế độ sử dụng đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế, tổ chức liên doanh, hợp tác xã của Việt Nam và nước ngoài; - Chương 5 (4 điều): Khen thưởng và kỷ luật; -Chương 6 (2 điều): Điều khoản cuối cùng. Luật Đất đai 1987 khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý và vẫn giữ 7 nội dung quản lý nhà nước về đất đai nhưở Quyết định số 201/CP năm 1980, nhưng có hoàn thiện hơn, đó là: 1-Điều tra, khảo sát, đo đạc, phân hạng đất và lập bản đồ địa chính; 2- Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất; 3- Quy định các chế độ, thể lệ về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các chế độ, thể lệấy; 4- Giao đất, thu hồi đất; 5-Đăng ký đất đai, lập và giữ sổ địa chính, thống Kế đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; 6- Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý, sử dụng đất đai; 7- Giải quyết tranh chấp đất đai. Luật Đất đai 1987 quy định phân chia toàn bộ quỹ đất đai của Việt Nam thành 5 loại là: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng. Đây là văn bản luật đầu tiên điều chỉnh quan hệ đất đai, bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước, giao đất ổn định lâu dài. Theo tinh thần của Luật này thì: -Kinh tế nông hộđã được khôi phục và phát triển với tư cách là một đơn vị kinh tế hàng hoá có quyền tự chủ với đầy đủ nghĩa vụ và lợi ích. -Các hộ nông dân được giao ruộng đất để sử dụng lâu dài, nông hộ được sử dụng tư liệu sản xuất theo khả năng, được tự chủ tổ chức lao động và thuê thêm nhân công. -Việc khẳng định quyền sở hữu tối cao của Nhà nước về ruộng đất, giao cho các nông trường, lâm trường và cá nhân quyền sử dụng đất ổn định và lâu dài đã làm thay đổi quan hệ sở hữu theo chế độ tập thể hoá và quốc doanh hoá trước đây.
  15. -Ở các vùng cao nguyên, rừng núi và biển, hình thức tổ chức lâm nghiệp xã hội đã mở ra sự kết hợp các quan hệ hợp tác giữa quốc doanh với các hộ nhận đất, nhận rừng trở thành thành viên của lâm - nông - ngư trường Khuyến khích kinh tế tư nhân trong lĩnh vực khai thác sử dụng đất. Tuy vậy, Luật Đất đai 1987 được soạn thảo trong bối cảnh nước ta bắt đầu đổi mới, vừa tuyên bố xóa bỏ chế độ quan liêu bao cấp nên còn mang nặng tính chất của cơ chếđó khi soạn luật; do đó đã bộc lộ một số tồn tại sau: Việc tính thuế trong giao dịch đất đai rất khó khăn vì Nhà nước chưa thừa nhận quyền sử dụng đất có giá trị; chưa quy định rõ những cơ sở pháp lý cần thiết để điều chỉnh về quan hệ đất đai trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, trong quá trình tích tụ tập trung sản xuất trong nông nghiệp và phân công lại lao động trong nông thôn; chính sách tài chính đối với đất đai chưa rõ nét, đặc biệt là giá đất; chưa có những điều chỉnh thích đáng đối với những bất hợp lý trong những chính sách cũ, trong việc thay đổi quy hoạch, thay đổi kết cấu hộ nông dân trong nông thôn; mới tập trung chủ yếu vào việc xử lý đối với đất nông - lâm nghiệp; chưa cho phép người sử dụng đất dịch chuyển quyền sử dụng đất (Nguyễn Đức Khả, 2003). Đồng thời, ngày 5 tháng 4 năm 1988, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 10- NQ/TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp. Theo đó, ruộng đất nông nghiệp được giao khoán lâu dài cho nông dân [44]. Theo tinh thần của Luật Đất đai 1987, để tăng cường công tác quản lý đất đai, ngày 14 tháng 7 năm 1989 Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý ruộng đất ban hành Quyết định số 201 QĐ/ĐKTK về việc ban hành quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong bản quy định ban hành kèm theo Quyết định này quy định vềđiều kiện, đối tượng được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất [44]. Ngày 6 tháng 11 năm 1991 , Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Chỉ thị số 364-CT về việc giải quyết những tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã. Thực hiện Chỉ thị này, các địa phương đã tiến hành xác định, cắm mốc địa giới hành chính và lập hồ sơ địa giới hành chính. Tiếp theo, ngày 12 tháng 5 năm 1993, Cục trưởng Cục Đo đạc và Bản đồ nhà nước đã ban hành Quyết định số 77-QĐ- CT quy định kỹ thuật thành lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo đó, Ban chỉ đạo 364 của tỉnh phải lập phương án kinh tế - kỹ thuật thành lập bản đồ địa giới hành chính các cấp của tỉnh [44]. Như vậy giai đoạn này, công tác quản lý đất đai đã bắt đầu đi vào nề nếp và đặc biệt chú ý tới việc xác định, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp địa phương.
  16. 2.2.1.3. Những nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 1993 (từ 15-10-1993 đen 30-6- 2004) Sau giai đoạn bắt đầu đổi mới (từ 1986-1991), chúng ta vẫn còn thiếu nhiều quy định và ngay cả hệ thống pháp luật đã ban hành cũng còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được tình hình đổi mới của đất nước. Vì vậy, Hiến pháp 1992 ra đời, trong đó quy định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân" (Điều 1 7), "Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả" (Điều 18). Để phù hợp với giai đoạn mới và thực hiện đổi mới toàn diện nền kinh tế, cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992, khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai 1987, ngày 14 tháng 7 năm 1993, Quốc hội khoá IX thông qua Luật Đất đai 1993. Luật Đất đai 1993 gồm 89 điều, chia thành 7 chương như sau: -Chương 1 (12 điều): Những quy định chung; -Chương2 (29 điều): Quản lý nhà nước về đất đai; Chương 3 (3 1 điều): Chếđộ sử dụng các loại đất; Chương 4 (7 điều): Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; -Chương 5 (5 điều): Quy định về việc tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế thuê đất của Việt Nam; Chương 6 (3 điều): Xử lý vi phạm; Chương 7 (2 điều): Điều khoản thi hành. Luật Đất đai 1993 dựa trên cơ sở của Hiến pháp 1992, đã khắc phục được nhiều nhược điểm của Luật Đất đai 1987, đã sửa đổi, bổ sung một số quy định không còn phù hợp để giải quyết những vấn đề quan trọng trong việc quản lý và sử dụng đất đai. Sau hai lần sửa đổi, bổ sung, Luật Đất đai 1993 được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 2 tháng 12 năm 1998 và ngày 29 tháng 6 năm 2001, cùng hệ thống các văn bản dưới luật, đã hình thành một ngành luật đất đai, góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới nền kinh tế - xã hội của đất nước. Luật Đất đai 1993 đã chế định cơ sở pháp lý cơ bản để quan hệ đất đai ở nước ta chuyển sang cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Luật này đã đề cập đến.nhiều nội dung quan trọng song có thể nêu lên bốn nội dung cơ bản nhất sau đây (Nguyễn Đức Khả, 2003): Khẳng định chế độ sở hữu đất đai toàn dân, Nhà nước thay mặt nhân dân thực hiện quyền sở hữu và quyền quản lý tối cao. Tuy nhiên, đây không phải là chế độ sở hữu toàn dân một cấp độ sở hữu - sử dụng như trong Luật Đất đai 1987, mà là chế độ sở hữu đất đai toàn dân với đa cấp độ và hình thức, chủ thể sử dụng.
  17. Với quan niệm về chế độ sở hữu đất đai này, đất đai được "chủ thể hoá' có các chủ sử dụng cụ thể với các quyền và nghĩa vụ được luật pháp quy định. Đây là cơ sở để khắc phục tình trạng "vô chủ" về quan hệ đất đai trước đây. Khẳng định quyền sử dụng đất có giá trị, được pháp luật và cuộc sống thừa nhận, do đó giá trị của quyền sử dụng đất là một yếu tố cơ bản trong sự vận động của quan hệđất đai. Khẳng định quyền sử dụng đất đai được tham gia trực tiếp vào cơ chế thị trường, là một yếu tố quan trọng hình thành thị trường bất động sản của đất nước. Đây là một phương diện rất mới của quan hệ đất đai ở nước ta so với trước đây. Xét về nội dung quản lý nhà nước về đất đai, trải qua 2 lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và năm 2001, Luật Đất đai 1993 vẫn khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý và vẫn giữ 7 nội dung quản lý nhà nước về đất đai như Luật Đất đai 1987 và Quyết định số 201/CP năm 1980, nhưng có hoàn thiện hơn, đó là: 1-Điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất, lập bản đồ địa chính; 2- Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất; 3- Ban hành các văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó; 4- Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất; 5-Đăng ký đất đai, lập và quản lý sổ địa chính, quản lý các hợp đồng sử dụng đất, thống kê, kiểm Kế đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; 6- Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý, sử dụng đất; 7- Giải quyết tranh chấp đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai. Để đánh giá toàn diện những thành tích đã đạt được sau 10 năm thực hiện Luật Đất đai 1993 và nghiêm túc nhìn lại những hạn chế, yếu kém trong quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 273/QĐ- TTg ngày 12 tháng 4 năm 2002 về kiểm tra việc đầu tư xây dựng, quản lý và sử dụng đất đai trong toàn quốc. Theo Báo cáo tổng kết số 05/BC-BTNMT ngày 26 tháng 11 năm 2002 của Bộ Tài nguyên và Môi trường [3] tổng hợp từ báo cáo của 22 Bộ, ngành và 61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì thành tích và yếu kém trong 10 năm thực hiện Luật Đất đai 1993 như sau:
  18. * Thành tích Đã lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh đến năm 2010 được 59 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 223 đơn vị cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh), 3.597 đơn vị cấp xã (xã, phường, thị trấn). Đã cơ bản giao xong đất nông nghiệp cho gần 12 triệu tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng, với diện tích gần 9,4 triệu ha; trong đó, đã cấp hơn 11,49 triệu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (tương ứng với 92,7% số đối tượng và 97,8% số diện tích); đã giao và cho thuê sử dụng vào mục đích chuyên dùng và xây dựng nhà ở là 44.691 dự án (công trình) với tổng diện tích là 405.910 ha. Đã bồi thường, giải phóng hàng chục nghìn hộ dân tại 1 1.730 công trình với tổng diện tích là 66.350 ha. Những kết quả trên đã góp phần đưa công tác quản lý nhà nước về đất đai dần đi vào nề nếp, tạo điều kiện sử dụng đất đai hợp lý và hiệu quả hơn, góp phần chuyển đổi cơ cấu kinh tế, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. * Những yếu kém Lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và phê duyệt còn chậm, tính khả thi chưa cao; kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất hàng năm trung bình mới chỉ đạt 60%. - Cả nước có 1 15.040 trường hợp với 15.378 ha sử dụng đất không đúng mục đích; có 40.894 trương hợp với 25.01 1 ha đất giao hoặc thuê sau 12 tháng không sử dụng; 217.009 trường hợp với 10.260 ha giao, cho thuê trái thẩm quyền; 101.400 trường hợp với 27.916 ha đất lấn, chiếm trái phép; 137.000 trường hợp với 45.764 ha chuyển nhượng trái pháp luật. Phương thức sử dụng đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng còn nhiều bất hợp lý; thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng còn nhiều ách tắc, bất cập; nợ đọng, trốn tránh tiền thuê đất, tiền sử dụng đất còn nhiều; xử lý vi phạm về quản lý, sử dụng đất chưa nghiêm và không kịp thời. * Một số kết quảđiển hình và tồn tại lớn trong thực hiện các nội dung quản lý nhà nước về đất đai được đánh giá trong Báo cáo Tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai (1993-2003) của Bộ Tài nguyên và Môi trường [4]: -Trong giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 1993, Nhà nước ở trung ương đã ban hành hơn 200 văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai; trong đó có 4 luật, 8 pháp lệnh. Nếu tính cả các cấp địa phương thì tới hàng nghìn văn bản nên đã tạo ra một hệ thống pháp luật về đất đai tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, số lượng như vậy là quá nhiều, mức độ phức tạp cao, không thuận lợi trong sử dụng; nội bộ còn mâu thuẫn, gây nên lúng túng trong xử lý; còn nhiều yếu.tố chưa có khung điều chỉnh đầy đủ trong văn bản luật, tạo kẽ hở trong thực thi pháp luật.
  19. Đã đo vẽ được bản đồ địa chính chính quy cho 6.639.117ha; thiết lập hồ sơ địa chính ở 9000 xã, phường, thị trấn; tuy nhiên tới 40% số đơn vị cấp xã có hồ sơ địa chính chưa đầy đủ và thiếu thống nhất về mẫu sổ sách và nội dung. Đã phân chia toàn bộ quỹ đất thành 6 loại đất là: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng. Việc phân chia như vậy là vừa theo mục đích, vừa theo địa bàn đã gây trùng lặp, chồng chéo, thiếu tường minh về mặt pháp lý (trong đất đô thị và đất khu dân cư nông thôn đều chứa đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng), khó khăn cho kiểm kê, thống kê. -Công tác giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp theo Nghị định số 64/CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 của Chính phủđã góp phần giúp cho nông dân yên tâm sản xuất, tăng năng suất lao động, sản lượng nông nghiệp tăng nhưng cũng thể hiện hạn chế là làm manh mún ruộng đất, làm cho cả nước có khoảng 75-100 triệu thửa đất. Đây là nguyên nhân phát sinh dồn điền, đổi thửa ở các địa phương. -Đã cơ bản cấp xong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp. Tuy nhiên, với đất ở và đặc biệt là đất ởđô thị thì kết quả cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn rất thấp, mới đạt khoảng 35% số hộ và 25% số diện tích đất ởđô thị Chưa có những quy định về quản lý tài chính đất một cách hệ thống. Trong thực tế khung giá đất do Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định có chênh lệch quá lớn so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất. -Đã tiến hành hàng chục nghìn cuộc thanh tra, phát hiện và xử lý hàng trăm nghìn ha đất quản lý và sử dụng sai pháp luật. Đồng thời, hàng năm có trên 10 vạn.vụ khiếu kiện liên quan đến đất đai (chiếm 65% tổng số vụ khiếu kiện). Hiện tại còn hơn 3000 vụ chưa được giải quyết. 2.2.1.4. Những nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 2003 (từ 1-7-2004 đến nay) * Sự cồn thiết phải ban hành Luật Đất đai 2003 [5], [6]
  20. Luật Đất đai 1993 (gồm cả Luật Sửa đổi, bổ sung một sốđiều của Luật đất đai 1998 và Luật sửa đổi, bổ sung một sốđiều của Luật đất đai 2001) là một trong những đạo luật quan trọng thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Những kết quảđã đạt được trong quá trình thực hiện Luật Đất đai 1993 là rất nhiều và đã thúc đẩy phát triển kinh tế, góp phần ổn định chính trị - xã hội. Tuy nhiên, trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội, pháp luật về đất đai mà nòng cốt là Luật Đất đai 1993 cũng bộc lộ rõ những hạn chế, đó là: -Pháp luật về đất đai chưa xác định rõ nội dung cốt lõi của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa được thể hiện đầy đủ. Pháp luật về đất đai chưa đủ tầm giải quyết một cách có hiệu quả những vấn đề về đất đai để đáp ứng yêu cầu đẩy nhanh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước trong thời kỳ đổi mới. Pháp luật về đất đai chưa thực sự theo kịp với tiến trình chuyển đổi nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả. Luật đất đai quy định tương đối tập trung vào biện pháp quản lý hành chính và vẫn còn mang nặng tính bao cấp, trong khi các mối quan hệ về kinh tế được đề cập, điều chỉnh còn ít; chưa có đủ các chế định cần thiết về định giá đất, vềđiều tiết địa tô chênh lệch, vềđiều tiết lợi nhuận qua chuyển nhượng quyền sử dụng đất và bất động sản khác, về bồi thường khi thu hồi đất, về đấu thầu, đấu giá quyền sử dụng đất, về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất, về định hướng và kiểm soát có hiệu quả việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất và thị trường bất động sản, về chuyển mục đích sử dụng đất. Pháp luật về đất đai chưa giải quyết được những tồn tại lịch sử trước đây về đất đai, cũng như những vấn đề mới nảy sinh. Trong thực tế, vấn đề đòi lại nhà, đòi lại đất vẫn tiếp tục xảy ra và còn có nhiều ý kiến khác nhau trong xử lý. Tình trạng vi phạm pháp luật, khiếu nại về đất đai vẫn tiếp tục và là vấn đề bức xúc, chưa có các quy định và chế tài cần thiết để giải quyết. -Nhiều nội dung của pháp luật đất đai mới dừng lại ở mức độ quy định về nguyên tắc quan điểm mà thiếu các văn bản quy định cụ thể nên hiểu pháp luật và thực thi pháp luật còn khác nhau giữa các ngành, các cấp. Hệ thống pháp luật đất đai hiện hành rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc và kém hiệu lực. Để khắc phục những thiếu sót trên, thực hiện Nghị quyết số 12/2001/QHll về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khoá Xi (2002-2007), Quốc hội đã tiến hành xây dựng Luật đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai 1993. Ngày 26 tháng 12 năm 2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoá Xi đã thông qua Luật Đất đai mới - Luật Đất đai 2003.
  21. * Quan điểm và nguyên tắc xây dựng Luật Đất đai 2003 [5], [6] -Bảo đảm phù hợp với nguyên tắc cơ bản mà Hiến pháp 1992 đã quy định "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý", đồng thời thể chế hoá các quan điểm đã được xác định trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ bẩy của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về "Tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước" Kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật đất đai hiện hành, luật hoá một số quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai đã được cuộc sống chấp nhận, đồng thời đưa vào Luật đất đai những nội dung mới cần sửa đổi, bổ sung nhằm tạo lập một hệ thống pháp luật, đáp ứng cho thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Gắn việc sửa đổi Luật đất đai với yêu cầu đổi mới việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cải cách nền hành chính Nhà nước. * Những nội dung đổi mới đối với công tác quản lý nhà nước về đất đai trong Luật Đất đai 2003 Luật Đất đai 2003 gồm 7 chương, 146 điều, không có đoạn mở đầu như Luật Đất đai 1993, không có chương quy định riêng đối với người nước ngoài mà được bố trí chung vào các điều áp dụng cả cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước. Theo Nguyễn Khai (2003), so với Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003 có 6 vấn đềđổi mới như sau: • Vấn đề đổi mới thứ nhất: Làm rõ vai trò Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, có quyền định đoạt và hưởng lợi từ đất đai Luật Đất đai 2003 quy định Nhà nước giữ quyền định đoạt cao nhất đối với đất đai bằng việc thực hiện những quyền năng cụ thể: quyết định mục đích sử dụng đất (thông qua việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất), quy định thời hạn sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, định giá đất. Trên cơ sởđó, Luật Đất đai 2003 đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước và của từng cấp chính quyền trong việc thực hiện nhiệm vụ của người đại diện. Nhà nước có quyền hưởng lợi từ đất đai thông qua việc quy định các nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với người sử dụng đất. Với việc làm rõ vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Luật Đất đai 2003 đã phân định rõ ranh giới giữa quyền của chủ sở hữu đất đai với quyền của người sử dụng đất, nâng cao nhận thức của người sử dụng đất về nghĩa vụ của họ đối với chủ sở hữu đất đai.
  22. • Vấn đề đổi mới thứ hai: Nội dung quản lý nhà nước về đất đai được bổ sung đầy đủ và hoàn chỉnh hơn -Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Nhằm đảm bảo phù hợp với việc quản lý đất đai tại đô thị và tính thống nhất trong sử dụng đất phát triển đô thị, Luật Đất đai 2003 quy định phường, thị trấn, các xã thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị không phải lập quy hoạch sử dụng đất mà việc này do Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện. Nhằm nâng cao tính khả thi của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, làm cơ sở cho việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, Luật Đất đai 2003 quy định: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn được lập chi tiết gắn với thửa đất thể hiện trên bản đồ địa chính và phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân. Quy định về việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất đã được công bố phải thu hồi để thực hiện dự án, công trình hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau 3 năm không được thực hiện theo kế hoạch thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt kế hoạch sử dụng đất phải điều chỉnh hoặc huỷ bỏ và công bố. Quy định như vậy để tránh tình trạng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất "treo" như hiện nay. -Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất: Luật Đất đai 2003 quy định về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất theo hướng tiếp tục phân cấp cho địa phương, Chính phủ không quyết định giao đất. Cụ thể: + Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức, giao đất đối với cơ sở tôn giáo; giao đất, cho thuê đất đối với người Việt Nam định cưở nước ngoài; cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài. + Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất đối với hộ gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư. Thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất: Luật Đất đai 2003 quy định Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt để chủ động quỹ đất cho đầu tư phát triển. Đồng thời, Luật Đất đai 2003 quy định Nhà nước giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất (do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập) thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư.
  23. -Thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Luật đất đai quy định cấp nào có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất thì cấp đó có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy vậy, trong tình hình hiện nay, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện còn rất chậm, do đó tuỳ theo điều kiện cụ thể của địa phương, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố.trực thuộc trung ương có thể uỷ quyền cho cơ quan quản lý đất đai cùng cấp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đăng ký đất đai: Luật Đất đai 2003 quy định việc đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Theo đó, Chính phủ sẽ quy định theo hướng Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất là tổ chức sự nghiệp có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, quản lý hồ sơ địa chính gốc và thực hiện thủ tục hành chính trong quản lý đất đai theo cơ chế "một cửa". -Giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai: Luật Đất đai 2003 tăng cường vai trò giải quyết tranh chấp của Toà án nhân dân. Cụ thể, Luật này quy định: Tranh chấp đất đai mà đương sự có giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết. Việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện ở 2 cấp, trong đó cấp thứ 2 là cấp giải quyết cuối cùng. Như vậy, một mặt đảm bảo quyền của công dân, mặt khác xác định rõ phạm vi, chức năng, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa Toà án nhân dân và cơ quan hành chính các cấp. -Quản lý tài chính về đất đai: Quy định nguyên tắc về định giá đất, bảo đảm sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường thì phải điều chỉnh cho phù hợp. Giá đất do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được công bố vào ngày 01 tháng 01 hàng năm để người sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ tài chính về đất đai trong năm đó. Luật Đất đai 2003 quy định cho phép doanh nghiệp có khả năng chuyên môn làm dịch vụ tư vấn về giá đất để thuận lợi trong giao dịch quyền sử dụng đất. Bổ sung quyết định về đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án trong đó có quyền sử dụng đất nhằm khắc phục những tiêu cực trong cơ chế xin - cho quyền sử dụng đất và để tăng thu cho ngân sách nhà nước.
  24. • Vấn đề đổi mới thứ ba : Chế độ sử dụng đất -Phân loại đất: Để đáp ứng yêu cầu chuyển đổi mục đích sử dụng đất, đồng thời để quản lý đất nông nghiệp đảm bảo an toàn lương thực quốc gia, phù hợp với tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Luật Đất đai 2003 quy định phân chia quỹ đất thành 3 nhóm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp, nhóm đất chưa sử dụng. Trong mỗi nhóm đất được phân thành nhiều loại đất cụ thể và có quy định quản lý sử dụng theo từng loại đất đó nhằm tạo điều kiện cho việc quản lý vĩ mô của Nhà nước, thuận lợi cho người sử dụng chủ động chuyển đổi cơ cấu cây trồng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế. -Hạn mức giao đất, hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp: Sửa đổi về hạn mức sử dụng đất nông nghiệp: Luật Đất đai 2003 quy định hạn mức giao đất nông nghiệp không thu tiền sử đụng đất, nếu vượt hạn mức giao đất phải chuyển sang thuê đất, trừ diện tích đất thuê, đất nhận chuyển nhượng, đất được thừa kế, tặng cho. Để đảm bảo công bằng đồng thời khuyến khích kết hợp trồng trọt, nuôi thuỷ sản, sản xuất muối, Luật Đất đai 2003 cũng quy định hạn mức giao đất trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng nhiều loại đất (đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối). Quy định về hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử đụng đất nông nghiệp: Luật Đất đai 2003 giao cho Chính phủ trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng. Đất ở (vườn, ao): Luật Đất đai 2003 quy định đất ở, vườn, ao trên cùng một thửa đất thuộc khu dân cưở nông thôn, phù hợp với quy hoạch xây dựng được xác định là đất ở không phải là đất nông nghiệp; đất ở, đất trong khuôn viên nhà ở thuộc khu dân cưđô thị, phù hợp với quy hoạch xây dựng được xác định là đất ở. Luật Đất đai 2003 bổ sung quy định cụ thể về xác định diện tích đất ở đối với các trường hợp thửa đất ở mà có vườn, ao (trường hợp đất ở mà có khuôn viên xung quanh nhà ở được hình thành trước ngày 18 tháng 12 năm 1980 và từ ngày 18 tháng 12 năm 1980 đến trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành). Đất khu công nghệ cao, khu kinh tế (cơ chế giao lại đất): Luật Đất đai 2003 quy định Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định giao đất một lần cho Ban quản lý khu công nghệ cao, khu kinh tế, Ban quản lý được giao lại đất, cho thuê đất cho người đầu tư vào Khu công nghệ cao, khu kinh tế nhằm tạo điều kiện thuận lợi thu hút đầu tư. • Vấn đề đổi mới thứ tư. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
  25. Về lựa chọn hình thức giao đất, thuê đất: Luật Đất đai 2003 quy định đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân chủ động trong sử dụng đất, huy động nguồn thu ngân sách từ quỹ đất và tạo thuận lợi cho phát triển thị trường bất động sản. -Luật Đất đai 2003 bổ sung quyền tặng cho quyền sử dụng đất; mở rộng đối tượng được xây dựng, kinh doanh nhà ở (kể cả tổ chức, cá nhân nước ngoài). • Vấn đề đổi mới thứ năm: Thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất Luật Đất đai 2003 dành một chương quy định về các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất theo cơ chế "một cửa", thủ tục hồ sơ đơn giản, thời gian thực hiện các thủ tục không kéo dài nhằm đáp ứng yêu cầu về cải cách hành chính theo tinh thần chỉ đạo của Chính phủ. • Vấn đề đổi mới thứ sáu. Xử lý vi phạm Để xác định rõ trách nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, đồng thời nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người dân các quyền về sử dụng đất, ngăn chặn và xử lý tình trạng cán bộ quản lý đất đai không thực hiện đúng chức trách, gây phiền hà, nhũng nhiễu cho người sử dụng đất khi thực hiện các thủ tục hành chính. Luật Đất đai 2003 đã quy định về trách nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban nhân dần các cấp như sau: -Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời những vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất tại địa phương. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm phát hiện và ngăn chặn kịp thời việc chuyển quyền sử dụng đất trái phép, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép; phát hiện và áp dụng các biện pháp ngăn chặn kịp thời việc xây dựng các công trình trên đất lấn chiếm, buộc người có hành vi vi phạm khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm. Đồng thời, Luật Đất đai 2003 còn quy định xử lý trách nhiệm của thủ trưởng, công chức, viên chức thuộc cơ quan quản lý đất đai và cán bộ địa chính cấp xã trong việc vi phạm trình tự thực hiện các thủ tục hành chính. Như vậy, trong các vấn đề đổi mới của Luật Đất đai 2003 so với Luật Đất đai 1993 vấn đề đổi mới về nội dung quản lý nhà nước về đất đai là lớn nhất. Luật đất đai lần này đã sửa đổi, bổ sung các nội dung quản lý nhà nước về đất đai cho đầy đủ và hoàn thiện hơn.
  26. Sau một giai đoạn đổi mới, nền kinh tế của chúng ta phát triển rất nhanh, đất nước ta bắt đầu chuyển sang một thời kỳ mới - tiến vào công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Để khắc phục những tồn tại của Luật Đất đai 1993, đồng thời tạo hành lang pháp lý điều chỉnh các quan hệ về đất đai trong thời kỳ bắt đầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, tại kỳ họp thứ 4, Khoá Xi, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật đất đai lần thứ ba vào ngày 26 tháng 11 năm 2003 -đó là Luật Đất đai 2003. Luật Đất đai 2003 gồm 146 điều, chia thành 7 chương như sau: -Chương 1 (15 điều): Những quy định chung; -Chương 2 (50 điều): Quyền của Nhà nước đối với đất đai và quản lý nhà nước về đất đai; Chương 3 (39 điều): Chếđộ sử dụng các loại đất; Chương 4 (17 điều): Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; Chương 5 (lo điều): Thủ tục hành chính về quản lý và sử dụng đất; -Chương 6 (14 điều): Thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; -Chương 7 (2 điều): Điều khoản thi hành. Luật Đất đai 2003 đã chi tiết hoá, chuẩn lại và bổ sung một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai so với Luật Đất đai 1993. Tại Khoản 2, Điều 6, Luật này quy định 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai như sau: 1- Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó; 2- Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; 3- Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; 4- Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; 5- Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, 'chuyển mục đích sử dụng đất; 6-Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; 7- Thống kê, kiểm Kế đất đai; 8- Quản lý tài chính vềđất đai; 9- Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản; 10-lý
  27. 11- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; 12- Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai; 13- Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai. 2.2.2. Hệ thống cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta từ năm 1945 đến nay Cùng với lịch sử phát triển đất nước, lịch sử phát triển của ngành quản lý đất đai ở nước ta trải qua nhiều thay đổi cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển cụ thể của đất nước. Tên của hệ thống cơ quan chuyên môn quản lý đất đai cũng thay đổi theo quá trình phát triển của ngành. Cụ thể như sau: Từ năm 1945 đến năm 1960: Ngành Địa chính; Từ năm 1960 đến năm 1994: Ngành Quản lý ruộng đất; Từ năm 1994 đến năm 2002: Ngành Địa chính; Từ năm 2002 đến nay: Ngành Quản lý đất đai. Tuy tên của ngành có sự thay đổi theo từng giai đoạn lịch sử của đất nước nhưng nhiệm vụ cơ bản vẫn là giúp Nhà nước quản lý toàn bộ đất đai trong cả nước Có thể chia sự phát triển của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai từ năm 1945 đến nay thành 4 giai đoạn như sau: Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1979: Chưa có riêng ngành quản lý đất đai; Giai đoạn từ năm 1979 đến năm 1994: Có riêng ngành quản lý đất đai ở trung ương nhưng ở địa phương thì chưa hoàn toàn tách riêng; Giai đoạn từ năm 1994 đến năm 2002: Có riêng ngành quản lý đất đai từ trung ương xuống địa phương; Giai đoạn từ năm 2002 đến nay: Ngành quản lý đất đai nằm trong Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2.2.2.1. Hệ thống cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta khi chưa có riêng ngành quản lý đất đai (từ năm 1945 đến 0811-1979) Cách mạng Tháng Tám thành công, nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà được thành lập Ngành địa chính được duy trì để bảo vệ chế độ sở hữu ruộng đất và thu thuếđiền thổ. Trong những năm kháng chiến chống Pháp, ngành địa chính đã có một số thay đổi và chuyển dần sang nhiệm vụ thu thuế ruộng đất là chính. Sự thay đổi này có thể tóm lược như sau:
  28. Ngày 2 tháng 2 năm 1947: Trong hoàn cảnh kháng chiến, các Ty Địa chính mà chính quyền cách mạng tiếp quản từ thời Pháp được sát nhập vào Bộ Canh nông [9]. Ngày 18 tháng 6 năm 1949: Ngành địa chính sát nhập với ngành công sản trực thu thành Nha Công sản trực thu Địa chính thuộc Bộ Tài chính. Toàn bộ cán bộ địa chính được huy động để thu thuế nông nghiệp [43]. Ngày 13 tháng 7 năm 1951 , theo Sắc lệnh số 401SL: Ngành địa chính chính thức hoạt động theo chuyên ngành. Có thể nói, đây là mốc đánh dấu ngành địa chính chính thức hoạt động theo chuyên ngành với chức năng riêng [9]. Ngày 3 tháng 7 năm 1958, Chính phủ ban hành Chỉ thị số 334/TTg Cho tá; lập hệ thống địa chính trong Bộ Tài chính và Uỷ ban nhân dân các cấp. Nhiệm vụ của ngành địa chính lúc này là tổ chức đo đạc, lập bản đồ giải thửa và sổ sách địa chính để nắm diện tích ruộng đất, phục vụ việc kế hoạch hoá và hợp tác hoá nông nghiệp., tính thuế ruộng đất, xây dựng đô thị [9]. Ngày 9 tháng 12 năm 1960, Chính phủ ban hành Nghị định số 70-CP quy định nhiệm vụ, tổ chức ngành quản lý ruộng đất (sau đây gọi tắt là Nghị định số 70-CP năm 1960) [43]. Nghị định này quy định: Chuyển ngành địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp và đổi tên là ngành quản lý ruộng đất. Cơ quan quản lý ruộng đất có nhiệm vụ giúp Bộ Nông nghiệp quản lý việc mở mang, sử dụng và cải tạo ruộng đất trong nông nghiệp. Cụ thể là: -Tổ chức công tác đo đạc, lập các loại bản đồ và tài liệu về ruộng đất dùng trong nông nghiệp, -Thống Kế diện tích, phân loại ruộng đất dùng trong nông nghiệp; -Tiến hành việc quản lý ruộng đất. Tiếp theo, ngày 11 tháng 3 năm 1961, Bộ Nông nghiệp và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên bộ số 01 -TT/LB về việc quy định tạm thời tổ chức quản lý ruộng đất ở địa phương [43]. Theo đó, cơ cấu tổ chức của ngành quản lý ruộng đất gồm: Ở trung ương: có Vụ Quản lý ruộng đất thuộc Bộ Nông nghiệp ; Ở cấp tỉnh: có Phòng Quản lý ruộng đất thuộc Ty Nông nghiệp ; -Ở cấp huyện: có bộ phận Quản lý ruộng đất thuộc Phòng (Ban) Nông nghiệp; -Ở cấp xã: có cán bộ quản lý ruộng đất. Căn cứ vào Nghị định số 70-CP năm 1960; ngày 16 tháng 3 năm 1961, Bộ Nông nghiệp ban hành Chỉ thị số 16/NN-CT quy định nhiệm vụ công tác quản lý ruộng đất ở địa phương [43]. Theo đó, phạm vi hoạt động của các cơ quan quản lý ruộng đất thuộc hệ thống ngành nông nghiệp chỉ đạo gồm các ruộng đất dùng trong nông nghiệp. Cụ thể là các loại đất, ruộng đang
  29. canh tác; các loại đất trồng cây công nghiệp, cây ăn quả, đất vườn và các đất thổ cư xen lẫn với đất nông nghiệp; các loại đất hoang, đồi hoang có khả năng trồng trọt hoặc chăn nuôi; các đồng cỏ, các vùng chăn nuôi; các hồ, ao xen lẫn với ruộng đất nông nghiệp. Đồng thời, Chỉ thị này quy định nhiệm vụ và quyền hạn trong quản lý ruộng đất của cơ quan các cấp địa phương như sau: Đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: -Điều tra, đo đạc và tổng hợp, xác minh các kết quảđiều tra, đo đạc của các huyện, xây dựng và chỉnh lý bản đồ ruộng đất nông nghiệp; -Tổng hợp, xác minh và quản lý các số liệu thống Kế diện tích ruộng đất, các số liệu về phân loại đất; -Quản lý việc thi hành các luật lệ, thể lệ chính sách về quản lý ruộng đất; - Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các công tác nghiệp vụ và việc thi hành các luật lệ thể lệ, chính sách quản lý ruộng đất ở các huyện, xã. Đối với các huyện, các châu: -Điều tra, đo đạc và tổng hợp, xác minh các kết quảđiều tra, đo đạc của các xã, xây dựng và chỉnh lý bản đồ ruộng đất nông nghiệp; -Thẩm tra và xét duyệt các bản đồ giải thửa, sổ địa bạ, thống Kế của các xã; - Tổng hợp, xác minh và quản lý các số liệu thống Kế diện tích ruộng đất, các số liệu về phân loại đất; -Quản lý việc thi hành các luật lệ, thể lệ chính sách về quản lý ruộng đất. Đối với các xã: -Điều tra, đo đác, xây dựng các bản đồ giải thửa và sổ địa bạ, số liệu thống Kế về ruộng đất, chỉnh lý bản đồ, sổ địa bạ và sổ thống kê. -Quản lý các số liệu thống Kế diện tích ruộng đất, các số liệu về phân loại đất; - Quản lý việc thi hành các luật lệ, thể lệ chính sách về quản lý ruộng đất. Như vậy, có thể nói bắt đầu từ Nghị định số 70-CP năm 1960, ngành quản lý đất đai chính thức hoạt động tương đối độc lập (với tên lúc này là quản lý ruộng đất), có nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể, nhưng giai đoạn này chúng ta mới chỉ tập trung vào quản lý đất nông nghiệp là chính. Sau 5 năm hoạt động, đến năm 1965, Vụ Quản lý ruộng đất được tách ra làm hai bộ phận là: Cục Điều tra -Đo đạc bản đồ và Vụ Quản lý ruộng đất. Năm 1967, hai tổ chức trên lại được sáp nhập làm một thành Vụ Quản lý ruộng đất và Quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp. Năm 1972, nhiệm vụ quy hoạch được giao cho Viện Thiết kế quy hoạch nông nghiệp và tái thành lập Vụ Quản lý ruộng đất.
  30. Qua nhiều lần thay đổi tổ chức, nhiệm vụ quản lý ruộng đất được bổ sung nhưng chủ yếu vẫn là: quản lý, sử dụng, mở mang, cải tạo đất nông nghiệp với đầy đủ tính chất: hành chính, pháp chế, kinh tế, khoa học kỹ thuật, vận động quần chúng. Mặc dù nhiệm vụ của ngành được giao ngày càng nặng, càng đi sâu vào nghiệp vụ quản lý Nhà nước về đất đai nhưng tổ chức ngành chưa được tăng cường, không ổn định, cơ sở pháp lý của việc quản lý đất đai chưa được xác lập nên đã hạn chế rất nhiều hiệu quả và hoạt động của ngành (Nguyễn Đức Khả, 2003). Trước tình hình đó, ngày 11 tháng 6 năm 1972, Uỷ ban Nông nghiệp trung ương đã ban hành Quyết định số 201-NN/TC/QĐ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Vụ Quản lý ruộng đất [43]. Đây là văn bản đầu tiên quy định về tổ chức bộ máy quản lý ruộng đất ở trung ương. Theo Quyết định này, Vụ Quản lý ruộng đất được tổ chức thành các tổ sau: Tổ Bản đồ và Đo đạc; Tổ Nghiệp vụ quản lý; Tổ Kỹ thuật cải tạo và bảo vệ đất; Tổ Pháp chế tổng hợp; Tổ Hành chính quản trị. Vụ Quản lý ruộng đất có nhiệm vụ, quyền hạn như sau: -Giúp Uỷ ban Nông nghiệp trung ương trong việc nghiên cứu tổ chức và chế độ quản lý ruộng đất từ trung ương đến cơ sở, bảo đảm quản lý chặt chẽ ruộng đất trên các mặt diện tích, màu mỡ và sử dụng đất theo đúng phương hướng, nhiệm vụ và chính sách chếđộ của Nhà nước. -Tổ chức việc theo dõi nắm tình hình biến động về đất đai ở các nơi; phát hiện kịp thời những việc làm có hại đến. diện tích, màu mỡ đất đai và trái với phương hướng sử dụng đất và có biện pháp ngăn chặn kịp thời. -Nghiên cứu những chính sách và chế độ quản lý đất, nhằm thúc đẩy việc sử dụng hợp lý đất đai, tăng cường bồi dưỡng, cải tạo đất, đồng thời ngăn chặn những hành động có hại đến diện tích, năng suất và màu mỡ của đất. -Hướng dẫn việc tổ chức quản lý ruộng đất từ cơ sở, chỉ đạo nghiệp vụ chuyên môn về quản lý ruộng đất từ trung ương đến địa phương vào nề nếp, vào chế độ. Tham gia việc phân vùng và quy hoạch nông nghiệp, nhất là trong việc phân bố và sử dụng đất đai. Sau khi quy hoạch đã được xét duyệt, phải quản lý chặt chẽ việc sử dụng đất theo quy hoạch.
  31. -Giúp Uỷ ban Nông nghiệp trung ương trong việc xét yêu cầu của các địa phương, các đơn vị cơ sở về sử dụng đất đai; xét những vụ tranh chấp về đất đai, hoặc vi phạm về chế độ nguyên tắc sử dụng ruộng đất. -Tổ chức việc kiểm tra, tiến hành kiểm tra định kỳ và bất thường về việc quản lý và sử dụng đất đối với các địa phương và các đơn vị cơ sở, để có thể phát hiện kịp thời những sơ hở trong việc thực hiện chế độ và nguyên tắc sử dụng đất, đề ra biện pháp để sửa chữa. -Đúc rút kinh nghiệm về tổ chức, chuyên môn, về nghiệp vụ quản lý ruộng đất, bồi dưỡng và đào tạo cán bộ quản lý ruộng đất, đảm bảo yêu cầu đưa nhanh việc quản lý ruộng đất vào chế độ chặt chẽ. Như vậy từđây, mặc dù cơ quan quản lý đất đai ở trung ương vẫn nằm trong Bộ Nông nghiệp nhưng đã được quy định rõ về tổ chức bộ máy, về nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động. Tương tự, giai đoạn này cơ quan quản lý đất đai ở các địa phương cũng nằm chung trong ngành nông nghiệp và chưa có quy định về tổ chức, về nhiệm vụ, quyền hạn nên hiệu quả hoạt động không cao. Đến ngày 5 tháng 9 năm 1978, Bộ Nông nghiệp mới ban hành hai thông tư sau: Thông tư số 07NN-TCCB/TT về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và tổ chức bộ máy quản lý nông nghiệp cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; trong đó có quy định về Phòng Quản lý ruộng đất [43]. Thông tư số 06NN-TCCB/TT về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và tổ chức bộ máy quản lý Ban Nông nghiệp huyện; trong đó có quy định về Tổ Quy hoạch và Quản lý ruộng đất [43]. 2.2.2.2. Hệ thống cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta theo Tổng cục Quản lý ruộng đất (từ 09-11-1979 trên 21-021994) Việc buông lỏng quản lý ruộng đất đã phát sinh nhiều hiện tượng tiêu cực ảnh hưởng không tết đến sản xuất và quan hệ ruộng đất xã hội chủ nghĩa Ở nông thôn. Căn cứ vào Nghị quyết số 548-NQ/QHK6 ngày 24 tháng 5 năm 1979 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn việc thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất trực thuộc Hội đồng Chính phủ; căn cứ vào Nghị quyết của Hội đồng Chính phủ trong phiên họp Hội nghị Thường vụ Hội đồng Chính phủ ngày 21 tháng 12 năm 1978; ngày 9 tháng 11 năm 1979.Hội đồng Chính phủđã ban hành Nghị định số 404-CP về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của Tổng cục quản lý ruộng đất (sau đây gọi tắt là
  32. Nghị định số 404-CP năm 1979 [44]. Tại Điều 1 Nghị định này nêu rõ: "Tổng cục Quản lý ruộng đất là cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ, có trách nhiệm giúp Hội đồng Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước đối với toàn bộ ruộng đất trên lãnh thổ cả nước, nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, sử dụng tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả cao đối với các loại đất ". Theo Điều 1 và Điều 4, Nghị định số 404-CP năm 1979, hệ thống tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng đất gồm 4 cấp như sau: -Ở trung ương: có Tổng cục Quản lý ruộng đất thuộc Hội đồng Chính phủ; -Ở cấp tỉnh: có Ban Quản lý ruộng đất trực thuộc Uỷ ban nhân dân; -Ở cấp huyện: Phòng Quản lý ruộng đất trực thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân; -ở cấp xã: có cán bộ quản lý ruộng đất chuyên trách do Uỷ ban nhân dân phân công. Có thể tóm tắt chức năng, nhiệm vụ, tổ chức của ngành quản lý ruộng đất từ năm 1979 đến năm 1993 được quy định theo Nghị định số 404-CP năm 1979 như sau: * Ở trung ương: Tổng cục Quản lý ruộng đất thuộc Hội đồng Chính phủ, có nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 2 Nghị định số 404-CP năm 1979 như sau: - Điều tra, đo đạc, lập và giữ bản đồ địa chính. -Tham gia xếp loại ruộng đất, phân bố đất, xây dựng, xét duyệt các quy hoạch sử dụng đất. -Lập sổ địa chính, giữ và chịu trách nhiệm đăng ký sổ, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. -Lưu trữ tài liệu về ruộng đất, cung cấp những tư liệu cần thiết và giúp việc giải quyết những tranh chấp về ruộng đất, giúp việc xử lý các vụ vi phạm pháp luật về ruộng đất -Hướng dẫn thi hành pháp luật về quản lý ruộng đất. - Thanh tra việc chấp hành pháp luật về quản lý ruộng đất. -Đào tạo bồi dưỡng cán bộ ngành quản lý ruộng đất. -Giúp Chính phủ nắm tình hình ruộng đất, kiến nghị các biện pháp cần thiết để đảm bảo việc quản lý ruộng đất theo đúng pháp luật. Nghiên cứu trình Hội đồng Chính phủ ban hành hoặc Tổng cục ban hành trong phạm vi quyền hạn được giao, các chính sách, chế độ, thể lệ về quản lý ruộng đất; tổ chức chỉđạo thực hiện chính sách, chế độ, thể lệấy. -Để thi hành pháp luật và các nghị định, nghị quyết, quyết định, thông tư, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ, trong phạm vi quyền hạn của mình, Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý ruộng đất ra những thông tư, quyết định và kiểm tra các ngành, các cấp thi hành những thông tư, quyết định đó.
  33. -Quản lý tổ chức, cán bộ, biên chế, tài sản, tài chính của Tổng cục theo chế độ chung của Nhà nước. -Chịu trách nhiệm giúp Hội đồng Bộ trưởng thống nhất quản lý nhà nước đối với toàn bộ ruộng đất trên lãnh thổ của cả nước nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, sử dụng tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả cao các loại đất. Tổng cục Quản lý ruộng đất kết hợp với các ngành khác ở trung ương thực hiện các nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Theo Điều 2, Nghị định số 404-CP năm 1979, cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng đất gồm 4 đơn vị sau: -Văn phòng; Vụ Bản đồ đất; Vụ Đăng ký thống Kế đất; -Ban Thanh tra; -Trường Đào tạo và bồi dưỡng cán bộ Quản lý ruộng đất (trước là Trường Trung học Quản lý ruộng đất của Bộ Nông nghiệp). * Ở cấp tỉnh: Điều 5, Nghị định số 404-CP năm 1979 quy định Ban Quản lý ruộng đất là cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; đồng thời chịu sự chỉ đạo thống nhất về chuyên môn, nghiệp vụ của Tổng cục Quản lý ruộng đất. Ban Quản lý ruộng đất có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương những việc sau: -Chỉ đạo các đơn vị cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) điều tra, đo đạc, lập và quản lý bản đồ địa chính; xét duyệt các kết quả điều tra, đo đạc của các huyện, các đơn vị trong tỉnh; phối hợp với các ngành hữu quan xây dựng các loại bản đồ, tài liệu về ruộng đất của tỉnh phục vụ cho công tác quản lý và sử dụng đất. - Tham gia vào việc xếp loại ruộng đất, vào việc xây dựng và xét duyệt quy hoạch sử dụng đất. -Hướng dẫn các đơn vị cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) lập và sử dụng sổ địa chính, quản lý các biến động về ruộng đất, đăng ký đất, giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc xét để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo-phân cấp. -Lưu giữ tài liệu về ruộng đất, cung cấp những tài liệu cần thiết và giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giai quyết những tranh chấp về ruộng đất giúp việc xử lý các vụ vi phạm pháp luật về ruộng đất.
  34. -Hướng dẫn việc thi hành pháp luật về ruộng đất. - Thanh tra việc chấp hành pháp luật về ruộng đất. -Căn cứ vào sự phân công trách nhiệm mà tổ chức việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý ruộng đất. -Giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nắm tình hình ruộng đất, kiến nghị các biện pháp cần thiết để quản lý ruộng đất theo đúng pháp luật. * Ở cấp huyện: Điều 6, Nghị định số 404-CP năm 1979 quy định Phòng Quản lý ruộng đất ở cấp huyện nằm trong Văn phòng Uỷ ban nhân dân cấp huyện, chịu sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Uỷ ban nhân dân cấp huyện; đồng thời chịu sự chỉ đạo về mặt chuyên môn, nghiệp vụ của Ban Quản lý ruộng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Phòng Quản lý ruộng đất có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với toàn bộ ruộng đất trong địa phương mình. Chức năng, nhiệm vụ của Phòng Quản lý ruộng đất ở cấp huyện như sau: Tổ chức điều tra cơ bản về đất đai như: đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ độ cao; điều tra xây dựng bản đồ thổ nhưỡng, nông hoá; điều tra xây dựng sơ đồ đất đơn giản. - Cùng các cơ quan hữu quan tổ chức việc phân loại ruộng đất, xây dựng quy hoạch sử dụng đất đai, tham gia quy hoạch nông nghiệp, lâm nghiệp của huyện, theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện quy hoạch đất đai. -Hướng dẫn các đơn vị cấp xã (xã, phường, thị trấn) lập và sử dụng sổ địa chính để tiến hành đăng ký ruộng đất và quản lý thường xuyên trên các mặt: hình thể, kích thước các thửa ruộng; độ màu mỡ của ruộng đất; mục đích sử dụng ruộng đất; quyền quản lý, sử dụng ruộng đất; chỉnh lý bản đồ, vào sổ, chữa sổ về các biến động ruộng đất khi các biến động ấy đã được cấp có thẩm quyền xét duyệt. -Tổ chức việc lưu giữ tài liệu ruộng đất theo phân cấp; kiểm tra, đề xuất ý kiến để các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp, khiếu nại về ruộng đất. - Thanh tra, kiểm tra việc quản lý và sử dụng ruộng đất của các đơn vị và cá nhân trên lãnh thổ của huyện. Bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ quản lý ruộng đất cấp xã.
  35. -Căn cứ vào những quy định của Nhà nước và tình hình cụ thể của địa phương để hướng dẫn việc thi hành pháp luật về quản lý ruộng đất trong huyện. * Ở cấp xã: Điều 7, Nghị định số 404-CP năm 1979 quy định mỗi đơn vị cấp xã cử một cán bộ giúp Uỷ ban nhân dân làm các việc sau đây: Cùng với cấp huyện hoặc cấp tỉnh điều tra, đo đạc để nắm số lượng, chất lượng ruộng đất của xã, phường, thị trấn. Cùng với cấp huyện và hợp tác xã xây dựng các quy hoạch, kế hoạch sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất, kiểm tra, đôn đốc thực hiện các quy hoạch, kế hoạch này. -Lập sổ địa chính, giữ và chịu trách nhiệm đăng ký, vào sổ địa chính, làm thủ tục chuyển dịch ruộng đất khi đã được phép của cơ quan cấp có thẩm quyền, tổ chức thực hiện việc đăng ký thống Kế đất. -Lưu giữ và cung cấp các tài liệu, số liệu ruộng đất để các cấp, các ngành sử dụng. -Thường xuyên tuyên truyền phổ biến các chính sách và chế độ quản lý ruộng đất để mọi người thực hiện. -Kiểm tra việc sử dụng ruộng đất, phát hiện kịp thời các trường hợp vi phạm pháp luật ruộng đất; đề xuất ý kiến giải quyết những vụ vi phạm pháp luật ruộng đất, những vụ tranh chấp, khiếu tố về ruộng đất. -Nắm tình hình ruộng đất, quản lý chặt chẽ các biến động ruộng đất theo đúng pháp luật. Có thể nói, Nghị định số 404-CP năm 1979 của Chính phủđã đánh dấu một bước ngoặt lịch sử trong bộ máy ngành quản lý đất đai của nước ta. Từđó ngành quản lý đất đai trở thành một ngành độc lập ở cấp trung ương không trực thuộc Bộ nào, mà do Hội đồng Chính phủ quản lý trực tiếp; ở cấp tỉnh không trực thuộc Ty nào mà do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, theo Nghị định này cơ quan quản lý đất đai ở các đơn vị cấp huyện chưa được độc lập và tương đương với một Phòng như ngành khác mà chỉ là một bộ phận nằm trong Văn phòng Uỷ ban nhân dân. Mặt khác, ngành vẫn mang tên là "Quản lý ruộng đất" tức là chủ yếu tập trung vào đối tượng là đất nông nghiệp. Việc tách riêng ngành quản lý đất đai và thành lập hệ thống quản lý đất đai riêng biệt là nhằm quản lý thống nhất toàn bộ đất nông nghiệp tạo điều kiện cho sản xuất phát triển, bảo vệ đất đai, bảo vệ tài nguyên môi trường, sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả. 2.2.2.3. Hệ thống cơ quan chuyên môn quản lý đất đai ở nước ta theo Tổng cục Địa chính (từ 22-2-/994 đến 4-8-2002)
  36. 2.2.2.3.1. Cơ quan chuyên môn quản lý đất đai ở trung ương giai đoạn 1994-2002 Ngày 22 tháng 2 năm 1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 12-CP về việc thành lập Tổng cục Địa chính. Tại Điều 1, Nghị định này quy định "Thành lập Tổng cục Địa chính trên cơ sở hợp nhất và tổ chức tại Tổng cục Quản lý ruộng đất và Cục Đo đạc Bản đồ nhà nước ". "Tổng cục Địa chính bắt đầu hoạt động từ ngày 1 tháng 5 năm 1994" [44]. Ngày 23 tháng 4 năm 1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 34-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Địa chính (gọi tắt là Nghị định số 34-CP năm 1994) [44]. Nghị định số 34-CP năm 1994 quy định: Tổng cục Địa chính là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc - bản đồ trên phạm vi cả nước (Điều l). Ở cấp tỉnh có Sở Địa chính trực thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Ở cấp huyện có Phòng Địa chính trực thuộc Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Ở cấp xã có cán bộ địa chính thuộc Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (Điều 5). * Nhiệm vụ và quyển hạn của Tổng cục Địa chính được quy định tại Điều 2, Nghị định số 34-CP năm 1994 như sau: -Xây dựng trình Chính phủ chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, các dự án luật, pháp lệnh, chương trình, chính sách, chế độ về quản lý, sử dụng đất đai và đo đạc bản đồ và tổ chức thực hiện sau khi được phê duyệt. -Tổ chức thẩm định trước khi các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trình Chính phủ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai; trình Chính phủ việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất thuộc thẩm quyền của Chính phủ. - Ban hành các quy định về tiêu chuẩn, quy phạm, quy trình, định mức kinh tế - kỹ thuật thuộc ngành địa chính; ban hành các quyết định, thông tư, chỉ thị để chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra các ngành, các địa phương, các tổ chức và công dân thực hiện quản lý sử dụng đất đai và đo đạc - bản đồ theo đúng pháp luật. Tổ chức thực hiện việc điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất, lập bản đổ, hồ sơ địa chính, việc đăng ký đất, thống Kế và kiểm Kế đất theo định kỳ, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất và thu hồi đất. Tổ chức thực hiện việc xây dựng và quản lý hệ thống tọa độ, độ cao trọng lực các hạng, bay chụp ảnh địa hình, thành lập và xuất bản các loại bản đồ địa hình đất liền và đáy biển, bản đồ hành chính, bản đồ địa lý và
  37. các loại bản đồ khác; thẩm định và cấp giấy phép triển khai và các phương án đo đạc - bản đồ theo phân cấp của Chính phủ; phối hợp với các cơ quan hữu quan thực hiện việc phân vạch lập bản đồ địa giới quốc gia. Quản lý và chỉ đạo công tác nghiên cứu khoa học - công nghệ về quản lý đất đai và đo đạc - bản đồ và hợp tác quốc tế thuộc lĩnh vực địa chính. -Quản lý việc thu thập, xử lý thông tin, lưu trữ dữ liệu địa chính, bao gồm các tư liệu cơ bản về đất đai, đo đạc - bản đồ và phim ảnh hàng không -vũ trụ về đất đai. - Quản lý công tác tổ chức, viên chức thuộc ngành địa chính, xây dựng và ban hành chức năng tiêu chuẩn viên chức ngành địa chính, đào tạo bồi dưỡng cán bộ ngành địa chính theo quy định của Chính phủ. Tổ chức và chỉ đạo công tác điều tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật về quản lý sử dụng đất đai và đo đạc - bản đồ; giải quyết theo thẩm quyền các tranh chấp và khiếu nại, tố cáo việc vi phạm về quản lý, sử dụng đất đai. Quản lý các doanh nghiệp trực thuộc Tổng cục theo quy định của Chính phủ. * Cơ cấu tổ chức của Tổng cục Địa chính được quy định tại Điều 3, Nghị định số 34-CP năm 1994 như sau: Các tổ chức giúp Tổng cục trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước: -Văn phòng Tổng cục (có cơ sở 2 ở thành phố Hồ Chí Minh); Vụ Kế hoạch - Tài chính (làm cả nhiệm vụ quy hoạch); Vụ Tổ chức cán bộ; Vụ Khoa học và Hợp tác quốc tế; - Thanh tra Tổng cục; -Vụ Đăng ký - Thống kê; -VụĐo đạc - Bản đồ. Các đơn vị sự nghiệp: Viện Khoa học và Công nghệđịa chính; Viện Điều tra quy hoạch đất đai; - Trung tâm Địa giới quốc gia; -Trung tâm Thông tin - Lưu trữ tư liệu địa chính; Trường Trung học Địa chính I; Trường Trung học Địa chính II; Trường Trung học Địa chính III.
  38. Để xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý đất đai ở các cấp địa phương; đồng thời tạo hành lang pháp lý cho bộ máy này hoạt động, theo quy định của Nghị định số 34-CP năm 1994, Tổng cục Địa chính đã ban hành Thông tư số 470 TT/ĐC ngày 18 tháng 7 năm 1994 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan ngành địa chính ở các cấp địa phương (sau đây gọi tắt là Thông tư số 470 TTIĐC năm 1994) [44]. Theo Thông tư này, Sở Địa chính ở cấp tỉnh, Phòng Địa chính ở cấp huyện và cán bộ địa chính ở cấp xã có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức như sau: 2.2.2.3.2. Cơ quan chuyên môn quản lý đất đai ở cấp tỉnh giai đoạn 1994- 2002 Chức năng của Sở Địa chính: Cơ quan địa chính ở cấp tỉnh giai đoạn này là các Sở Địa chính hoặc Sở Địa chính - Nhà đất (sau đây gọi chung là Sở Địa chính). Sở Địa chính là cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc - bản đồ ở địa phương và chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn kiểm tra của Tổng cục Địa chính về chuyên môn nghiệp vụ. Nhiệm vụ và quyền hạn của Sở Địa chính: Sở Địa chính có các nhiệm vụ và quyền hạn sau: -Xây dựng trình Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, các văn bản thực hiện chính sách, chế độ quản lý, sử dụng đất đai, đo đạc - bản đồ và tổ chức thực hiện sau khi được phê duyệt. Tổ chức thẩm định và trình Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương các văn bản của Uỷ ban nhân dân thành phố, huyện, quận, thị xã, các Sở, Ban, ngành thuộc tỉnh về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. -Trình Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định giao đất cho thuê đất, thu hồi đất thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và tổ chức thực hiện sau khi được phê duyệt. -Tổ chức việc thực hiện điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất, lập bản đồ và hồ sơ địa chính, việc đăng ký đất, thống Kế và kiểm Kế đất định kỳ theo quy định, quy phạm kỹ thuật đã được ban hành. -Làm thủ tục trình Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định chuyển nhượng quyền sử dụng đất đô thị, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quyết định giao đất của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và của Chính phủ.
  39. -Chỉ đạo việc quản lý tiêu mốc đo đạc, mốc địa giới, tổ chức và chỉ đạo việc cập nhật bản đồ; thẩm định và cấp giấy phép triển khai các phương án đo đạc - bản đồ theo phân cấp. Quản lý chỉ đạo và thực hiện việc thu thập, xử lý thông tin, lưu trữ tư liệu địa chính bao gồm các tư liệu về đất đai và đo đạc - bản đồ theo phân cấp; nghiên cứu và ứng dụng các thành tựu khoa học - công nghệ tiên tiến về quản lý đất đai và đo đạc - bản đồ vào địa phương. Quản lý tổ chức thuộc ngành địa chính ở địa phương, đào tạo, bồi dưỡng công chức, cán bộ địa chính theo quy định của Tổng cục Địa chính và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. -Tổ chức và chỉ đạo công tác kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật về quản lý sử dụng đất đai và đo đạc bản đồ; giải quyết theo thẩm quyền các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo vi phạm về quản lý, sử dụng đất đai; phối hợp với Ban Tổ chức chính quyền trình Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết tranh chấp địa giới hành chính cấp huyện, xã (và tương đương). Giám đốc Sở Địa chính kiến nghị với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các tổ chức chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dưới, đình chỉ việc thi hành quyết định sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp và đề nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bãi bỏ. * Cơ cấu tổ chức của Sở Địa chính Sở Địa chính có Giám đốc Sở và 1 hoặc 2 Phó giám đốc. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Giám đốc Sở Địa chính do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định theo đề nghị của Trưởng ban Tổ chức chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và có sự thỏa thuận bằng văn bản của Tổng cục trưởng Tổng cục Địa chính. Phó giám đốc Sở Địa chính do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức theo đề nghị của Giám đốc Sở và Trưởng ban Tổ chức chính quyền cấp tỉnh. Theo đề nghị của Giám đốc Sở Địa chính, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định cơ cấu tổ chức giúp việc cho Giám đốc theo mô hình chung sau đây: Phòng Tổ chức - Hành chính tổng hợp (làm cả nhiệm vụ tài chính);
  40. Phòng Đăng ký - Thống Kế (làm cả nhiệm vụ định giá, phân hạng, chuyển nhượng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất); Phòng Đo đạc - Bản đồ; Phòng Kế hoạch - Tài chính (làm cả nhiệm vụ quy hoạch, giao đất); - Thanh tra Sở. Tùy theo điều kiện cụ thể, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thể bố trí khác về cơ cấu tổ chức Sở Địa chính, ở một số Sở có thể có các phòng chức năng khác. Các cơ quan lưu trữ dịch vụ về địa chính được thành lập theo quy định của Chính phủ. Căn cứ vào điều kiện cụ thể, các Sở Địa chính cấp tỉnh có thể đề nghị Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập các đơn vị sản xuất dịch vụ trong phạm vi chuyên môn nghiệp vụ ở địa phương. Những đơn vị này có thể là đơn vị kinh doanh hoặc phục vụ công ích tùy theo chức năng nhiệm vụ được Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định thành lập. 2.2.2.3.3. Cơ quan chuyên môn quản lý đất đai ở cấp huyện giai đoạn 1994- 2002 Tuy rằng Nghịđinh số 34-CP năm 1994 đã quy định cơ quan quản lý đất đai ở cấp huyện, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) là Phòng Địa chính nhưng thực tế cơ quan ngành địa chính ở cấp huyện giai đoạn này có thể là Phòng Địa chính hoặc Bộ phận Địa chính nằm trong các phòng khác (sau đây gọi chung là Cơ quan quản lý đất đai cấp huyện). Cơ quan quản lý đất đai cấp huyện là cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc bản đồ trên phạm vi huyện, chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của Sở Địa chính về chuyên môn nghiệp vụ. * Chức năng của Cơ quan quản lý đất đai cấp huyện: Phòng Địa chính là tổ chức chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc bản đồ trên phạm vi huyện; chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của Sở Địa chính về mặt chuyên môn nghiệp vụ. * Nhiệm vụ và quyền hạn của Cơ quan quản lý đất đai cấp huyện -Xây dựng trình Uỷ ban nhân dân cấp huyện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, các văn bản hướng dẫn, kiểm tra Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã), các tổ chức và công dân thực hiện chế độ, chính sách về quản lý, sử dụng đất đai và đo đạc - bản đồ theo pháp luật.
  41. Tổ chức thẩm định và trình Uỷ ban nhân dân cấp huyện các văn bản của Uỷ ban nhân dân cấp xã về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. -Trình Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp huyện; tổ chức thực hiện giao đất để làm nhà ở thuộc khu dân cư nông thôn, giao đất để thực hiện mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp cho hộ gia đình và cá nhân theo quyết định của Uỷ ban nhân dân cấp huyện. -Làm thủ tục trình Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định việc chuyển đổi quyền sử dụng đất tại đô thị, chuyển nhượng quyền sử dụng đất tại nông thôn. -Quản lý và theo dõi sự biến động về diện tích, loại đất, chủ sử dụng, chỉnh lý các tài liệu về đất đai, bản đồ phù hợp với hiện trạng sử dụng đất của huyện; lập báo cáo thống kê, kiểm Kế đất theo định kỳ, tham gia với các cơ quan có liên quan trong việc hoạch định địa giới hành chính cấp xã, quản lý các tiêu mốc đo đạc, mốc địa giới thuộc đơn vị cấp huyện. -Thu thập, quản lý, lưu trữ tư liệu địa chính bao gồm các tư liệu về đất đai và đo đạc bản đồ theo phân cấp. -Quản lý công chức địa chính huyện và cán bộ địa chính xã theo chức danh tiêu chuẩn, thực hiện việc đào tạo, bồi dưỡng công chức và cán bộ địa chính theo kế hoạch của SởĐịa chính và Uỷ ban nhân dân cấp huyện. -Tổ chức thực hiện công tác kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật về quản lý sử dụng đất đai, đo đạc - bản đồ của Uỷ ban nhân dân cấp xã, của các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân; thu thập tài liệu giúp Uỷ ban nhân dân cấp huyện trong việc giải quyết tranh chấp đất đai theo thẩm quyền. Đối với các vụ việc vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp xã, của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thì Trưởng phòng Địa chính báo cáo với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện hoặc kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền để xử lý kịp thời. * Cơ cấu tổ chức Phòng Địa chính Phòng Địa chính có Trưởng phòng, một Phó phòng và một số nhân viên. Việc bổ nhiệm, miễn nhiễm, cách chức Trưởng phòng do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định theo tiêu chuẩn nghiệp vụ và được sự thoả thuận bằng văn bản của Giám đốc Sở Địa chính và Trưởng ban Tổ chức chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Việc bổ nhiệm, miễn nhiễm, cách chức Phó trưởng phòng do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định theo đề nghị của Trưởng phòng Địa chính. Cán bộ thuộc Phòng Địa chính phải có trình độ trung cấp trở lên thuộc các ngành chuyên môn sau: quản lý đất đai, đo đạc - bản đồ, luật kinh tế, nông hoá
  42. thổ nhưỡng, trồng trọt. 2.2.2.3.4. Cán bộ địa chính ở cấp xã giai đoạn 1994-2002 Ngày 21 tháng 9 năm 1994, Tổng cục Trưởng Tổng cục Địa chính ban hành Quyết định số 837 QĐ/TCCB quy định tiêu chuẩn nghiệp vụ cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn [44]. Theo Quyết định này và Thông tư số 470/TT-TCĐC năm 1994, cán bộ địa chính cấp xã có chức năng, nhiệm vụ như sau: Chức năng của cán bộ địa chính cấp xã: Cán bộ địa chính cấp xã là cán bộ chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện công tác quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc - bản đồ trên phạm vi các đơn vị cấp xã. Nhiệm vụ của cán bộ địa chính cấp xã: Cán bộ địa chính cấp xã có nhiệm vụ cụ thể như sau: -Giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện việc quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc bản đồ trong phạm vi xã, chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra về chuyên môn nghiệp vụ của Phòng Địa chính cấp huyện. -Trình Uỷ ban nhân dân cấp xã kế hoạch tổ chức triển khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được phê duyệt và theo dõi, kiểm tra việc thực hiện. Lập văn bản để Uỷ ban nhân dân cấp xã trình Uỷ ban nhân dân cấp huyện về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình và cá nhân theo thẩm quyền, cắm mốc trên thực địa để giao đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm nhà ở. -Làm thủ tục trình Uỷ ban nhân dân cấp xã chuyển đổi quyền sử dụng đất tại nông thôn; thống kê, kiểm Kế đất theo định kỳ, lập báo cáo lên Phòng Địa chính và Uỷ ban nhân dân cấp huyện. -Lập và quản lý sổ địa chính, theo dõi sự biến động về diện tích, loại đất, chủ sử dụng để đăng ký vào sổ địa chính và chỉnh lý bản đồ cho phù hợp với hiện trạng sử dụng đất ở các đơn vị cấp xã. -Thu thập, bảo quản tư liệu địa chính bao gồm các văn bản tư liệu về đất đai, đo đạc - bản đồ; quản lý các tiêu mốc đo đạc và tiêu mốc địa giới. -Phối hợp với các tổ chức kinh tế, xã hội ở địa phương và công dân giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã hoà giải các tranh chấp đất đai; tham gia giải quyết các tranh chấp địa giới hành chính của xã; phát hiện các trường hợp vi phạm luật đất đai, sử dụng đất đai gây ô nhiễm môi trường, kiến nghị với Uỷ ban nhân dân cấp xã và các cơ quan có thẩm quyền để xử lý kịp thời.
  43. -Theo dõi tình hình quản lý, sử dụng đất đai và đo đạc bản đồ ở cấp xã, đề xuất chủ trương, biện pháp thực hiện có hiệu quả công tác quản lý, sử dụng đất đai và đo đạc bản đồ ở cấp xã; báo cáo tình hình kết quả thực hiện việc quản lý, sử dụng đất đai và đo đạc bản đồ lên Uỷ ban nhân dân cấp xã và Phòng Địa chính. -Phối hợp công tác với các tổ chức kinh tế, xã hội thuộc các đơn vị cấp xã để thực hiện nhiệm vụ của ngành ở địa phương. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức cán bộ địa chính cấp xã do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định theo đề nghị của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã và Trưởng phòng Địa chính cấp huyện. Tuỳ theo số lượng công việc mà mỗi đơn vị cấp xã có thể có một hoặc vài cán bộ địa chính. Giai đoạn trước năm 2000 chưa có biên chế cán bộ địa chính cấp xã, sau đó thực hiện quy định của Chính phủ, mỗi đơn vị cấp xã được biên chế một cán bộ địa chính. 2.2.2.4. Hệ thống cơ quan chuyên môn quản lý đất đai ở nước ta theo Bộ Tài nguyên và Môi trường (từ 05-8-2002 đến nay) Căn cứ Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 5 tháng 8 năm 2002 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ nhất quy định danh sách các bộ và cơ quan ngang bộ của Chính phủ, trong đó có Bộ Tài nguyên và Môi trường. Theo đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập trên cơ sở hợp nhất và tổ chức lại các đơn vị sau: Tổng cục Địa chính, Tổng cục Khí tượng Thuỷ văn, Cục Môi trường (thuộc Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường), Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Viện Địa chất và Khoáng sản (thuộc Bộ Công nghiệp), Bộ phận Quản lý tài nguyên nước thuộc Cục Quản lý tài nguyên nước và Công trình thuỷ lợi (thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn). Ngày 11 tháng 11 năm 2002, Chính phủđã ban hành Nghị định số 9112002/NĐ- CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường (sau đây gọi tắt là Nghị định 91/2002/NĐ-CP). Điều 1, Nghị định 91/2002!NĐ-CP khẳng định: "Bộ Tài nguyên và Môi trường tà cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ theo quy định của pháp luật ". Như vậy, từ năm 2002 đến nay, sau khi Quốc hội quyết định thành lập Bộ Tài nguyên và Môi trường ngành quản lý đất đai của nước ta nằm trong Bộ này. Căn cứ vào vị trí, chức năng của Bộ Tài nguyên và Môi trường, chúng ta thấy "quản lý đất đai" chỉ là một chức năng của Bộ này. Vì vậy, từ đây về sau, khi trình bày về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn, cơ cấu tổ chức bộ máy của cơ quan